BETRAYED BY THE VA Thomas Alan Bowman Sr. asked his country for help. He got silence. Sign the demand →
Dear Doug Collins

Alfred Procopio Jr.: el marinero que nunca pisó Vietnam, y movió su costa legal doce millas mar adentro

English · Español

Su caso es un estudio de cómo se traza una frontera. Durante más de dos décadas, el Departamento de Asuntos de Veteranos trató la costa de Vietnam como un muro legal: un veterano que sirvió en la tierra, o en los ríos marrones dentro de ella, se presumía expuesto al Agente Naranja; un veterano que sirvió doce millas mar adentro —lo bastante cerca para ver la guerra, lo bastante cerca para ser rociado por el mismo viento de la misma costa— no se presumía nada en absoluto, y tenía que probar lo improbable o quedarse sin nada. Alfred Procopio Jr. era uno de los hombres de mar adentro. Lo que hizo, durante trece años de denegaciones, fue negarse a aceptar que esa línea fuera la ley. Cuando una corte federal de apelaciones por fin leyó la ley que el Congreso realmente había escrito, no encontró ningún muro allí, y su nombre es ahora la cita sobre la que se apoyan las reclamaciones de una generación de marineros.

El servicio y la promesa

Alfred Procopio Jr. se alistó en la Marina en Boston a los dieciocho años, en 1963: un voluntario, no un recluta, como registra su escrito de apelación. Sirvió desde septiembre de 1963 hasta agosto de 1967 y fue licenciado con honores como Electrician’s Mate Second Class, con la National Defense Service Medal y la Vietnam Service Medal con dos estrellas de bronce. Desde noviembre de 1964 hasta julio de 1967 estuvo asignado a bordo del portaaviones USS Intrepid. En julio de 1966, el Intrepid estaba desplegado en las aguas frente a la República de Vietnam, incluido, como la Junta de Apelaciones de Veteranos determinaría después como hecho indiscutido, dentro del mar territorial de Vietnam. Nunca pisó la masa terrestre de Vietnam y nunca sirvió en sus vías navegables interiores. Ese hecho, indiscutido por todos, es todo el caso.

La promesa hecha a su generación era la presunción. El Agente Naranja y los demás herbicidas rociados sobre Vietnam dejaron enfermedades que aparecen décadas después —cánceres, diabetes, enfermedades cardíacas— mucho después de que cualquier exposición individual pudiera probarse con registros. Así que el Congreso, en la Agent Orange Act de 1991, construyó un atajo en 38 U.S.C. § 1116: un veterano que sirvió en la República de Vietnam en los años de la guerra y después desarrolló una enfermedad enumerada se presumía expuesto y presumía relacionado con el servicio, sin tener que reconstruir dónde sopló el viento un día dado de 1966. La cuestión que consumió el siguiente cuarto de siglo fue dónde terminaba «la República de Vietnam»: en la línea de agua, como insistía el VA, o en el borde de su mar territorial, como el derecho de naciones ha medido siempre el alcance de un Estado soberano.

Lo que ocurrió

La respuesta del VA llegó primero, y llegó desde dentro de la agencia y no desde el Congreso. En una opinión precedente del Asesor General de 1997, el VA adoptó la posición de que el servicio «en Vietnam» significaba servicio en la masa terrestre o en las aguas interiores: la regla del «pie en tierra». La posición pasó a la reglamentación a principios de los años 2000, y en 2008 la Corte de Apelaciones de EE. UU. para el Circuito Federal la confirmó en Haas v. Peake, al encontrar la ley ambigua y deferir a la agencia. Desde entonces, la línea se mantuvo: las reclamaciones de los marineros de mar adentro fueron denegadas como clase, cualesquiera que fueran sus enfermedades, por cerca de la costa que hubieran navegado sus barcos.

Las propias reclamaciones de Procopio entraron en esa maquinaria por la vía ordinaria. Buscó la conexión con el servicio por diabetes mellitus en octubre de 2006 y por cáncer de próstata en octubre de 2007, ambas enfermedades en la lista presuntiva, ambas vinculadas por el Congreso a la exposición a herbicidas. El VA denegó ambas reclamaciones en abril de 2009, no porque sus enfermedades estuvieran en duda ni porque su servicio estuviera en duda, sino porque había servido en el agua equivocada. La Junta de Apelaciones de Veteranos lo denegó de nuevo en marzo de 2011 y de nuevo en julio de 2015, cada vez con el fundamento declarado de que «no estuvo presente en la masa terrestre ni en las aguas interiores de Vietnam durante el servicio». La Corte de Apelaciones para Reclamaciones de Veteranos confirmó, considerándose vinculada por Haas. Trece años después de su primera presentación, la única cuestión que quedaba era la que Haas había respondido al revés: lo que significaba la ley.

Un panel del Circuito Federal escuchó su apelación en mayo de 2018. Después la corte hizo algo raro: el 16 de agosto de 2018 ordenó que el caso se escuchara en pleno —por la corte completa—, por iniciativa propia, y escuchó el alegato el 7 de diciembre de 2018. El caso fue llevado por John B. Wells, comandante retirado de la Marina y director ejecutivo de Military-Veterans Advocacy, que había representado a Procopio en la instancia inferior; en la etapa en pleno, Wells incorporó a Melanie L. Bostwick, de Orrick, Herrington & Sutcliffe, para argumentar. Detrás de ellos estaban escritos de amicus del National Veterans Legal Services Program, la VFW, The American Legion, Disabled American Veterans y la Blue Water Navy Vietnam Veterans Association.

El 29 de enero de 2019, la corte completa falló, en Procopio v. Wilkie, 913 F.3d 1371. La opinión de la jueza Kimberly A. Moore para la corte sostuvo, en el primer paso del análisis de Chevron, que no se debía deferencia porque el Congreso había hablado inequívocamente: al usar el nombre soberano formal «Republic of Vietnam», la ley se refería —tal como el derecho internacional mide uniformemente a un Estado costero, desde la Convención de 1958 sobre el Mar Territorial hasta la Convención del Derecho del Mar— a la masa terrestre y su mar territorial, que se extiende doce millas náuticas. La distinción del pie en tierra, señaló la corte, había sido inventada por el gobierno en 1997, seis años después de la ley; la corte no leería en la ley una ambigüedad que descansaba en una línea que la agencia trazó después del hecho. La conclusión tiene una oración en su parte operativa: «El Sr. Procopio tiene derecho a una presunción de conexión con el servicio por su cáncer de próstata y diabetes mellitus. En consecuencia, revocamos». Y el precedente que había sostenido una década de denegaciones fue despachado en tres palabras: «Haas queda revocado». Ocho jueces se unieron a la opinión mayoritaria; un noveno, el juez Lourie, coincidió en el fallo con un razonamiento diferente; dos disintieron, y la mayoría se cuidó de registrar que ningún juez de la corte había concluido que a este veterano se le debieran denegar los beneficios. El fallo fue de nueve a dos.

Lo que hizo la institución después

La primera decisión del gobierno fue si seguir peleando. Se negó: el 4 de junio de 2019, el Departamento de Justicia informó a la Corte Suprema que no buscaría revisión, después de que el secretario Robert Wilkie recomendara públicamente que la decisión se mantuviera. La maquinaria de denegación construida sobre Haas estaba, a nivel de derecho, terminada.

El Congreso hizo entonces lo que había intentado durante años y terminó el trabajo en la ley. La Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019, H.R. 299, fue firmada el 25 de junio de 2019 como Public Law 116-23, vigente el 1 de enero de 2020. Escribió la decisión en un nuevo 38 U.S.C. § 1116A: los veteranos que sirvieron frente a las costas de la República de Vietnam entre el 9 de enero de 1962 y el 7 de mayo de 1975 se presumen expuestos a herbicidas, con «frente a las costas» definido por la ley como no más de 12 millas náuticas hacia el mar desde una línea de demarcación cuyas coordenadas la propia ley enumera. La ley fue más amplia que el caso: codificó la presunción para el servicio en la zona desmilitarizada coreana o cerca de ella, extendió beneficios a los hijos con espina bífida de veteranos expuestos en Tailandia, y reescribió partes del programa de préstamos hipotecarios del VA, pero su centro era la decisión de Procopio, hecha permanente y puesta fuera de la revisión de la agencia.

Aun así, la maquinaria se movió al ritmo de la maquinaria. En julio de 2019, el secretario Wilkie suspendió las decisiones sobre reclamaciones Blue Water hasta la fecha de vigencia de la ley, el 1 de enero de 2020, frente a la objeción de los defensores de que los veteranos se estaban muriendo en el intervalo; Procopio y otros demandantes impugnaron la suspensión en un segundo caso que llegó al Circuito Federal ese diciembre. Cuando la puerta se abrió, las reclamaciones llegaron por decenas de miles, y las propias contabilidades fechadas del VA trazan el desmantelamiento de la era de la denegación: los veteranos y supervivientes que presentaron en enero y febrero de 2020 recibieron más de 140 millones de dólares en beneficios retroactivos; para el 30 de septiembre de 2020, el VA había concedido 24.328 reclamaciones, más de 664 millones de dólares; para el 30 de noviembre de 2020, había recibido 75.205 reclamaciones y concedido 27.366, pagando más de 724 millones de dólares; para el 30 de abril de 2021, había procesado más de 45.000 reclamaciones y pagado casi 900 millones de dólares en beneficios retroactivos. La propia estimación del VA al promulgarse era que entre 420.000 y 560.000 veteranos de la era de Vietnam podrían ser considerados veteranos de la Marina Blue Water. Cada una de esas reclamaciones desciende de la cuestión de dónde termina un país, y de la negativa de un marinero a aceptar la respuesta que su gobierno había inventado.

Una obligación fue más profunda que la ley, y pertenece a otra página de esta sección. Decenas de miles de reclamaciones Blue Water habían sido denegadas en los años de Haas, mucho antes de 2020, y una ley ordinariamente paga desde la nueva reclamación, no desde la vieja. El decreto de consentimiento Nehmer de 1991 —la orden judicial permanente, descrita en la página de la Clase Nehmer, bajo la cual el VA debe encontrar por sí mismo las reclamaciones por Agente Naranja denegadas antes y pagarlas retroactivamente a la presentación original— se consideró que alcanzaba esas denegaciones: el 5 de noviembre de 2020, el juez William Alsup ordenó la readjudicación automática de las reclamaciones Blue Water denegadas antes, y el VA empezó esa readjudicación en abril de 2021, sin exigir que ningún veterano o viuda presentara de nuevo.

Dónde está ahora

La regla por la que Alfred Procopio peleó ya no se disputa en ninguna parte. Está codificada en 38 U.S.C. § 1116A; la presunción que ganó es el derecho ordinario aplicado a cada reclamación Blue Water; Haas está revocado y la prueba del pie en tierra sobrevive solo como historia. El VA decide las reclamaciones de Vietnam frente a las costas bajo la ley que él obligó a crear, y la maquinaria de Nehmer respalda las denegaciones más antiguas con su alcance retroactivo. Como cuestión de derecho, el caso está cerrado, y cerrado a su manera.

Lo que el registro público no contiene es el final de su propia reclamación. La sentencia de enero de 2019 revocó sus denegaciones y lo declaró con derecho a la presunción por ambas enfermedades; se ordenó que la maquinaria de beneficios funcionara. Pero ningún documento del registro primario sobre el que se construye esta página dice cuándo se pagaron sus propios beneficios, con qué grado, ni en qué monto, y esta página no inventará el recibo. El hombre cuyo nombre está en el caso que pagó casi mil millones de dólares documentados a sus compañeros en sus primeros dieciséis meses es, en el registro público, un nombre en un encabezado y una decisión. La contabilidad de la clase está completa y es verificable. La contabilidad del propio Alfred Procopio Jr. descansa donde empezó: en el VA, que no la ha publicado.

El balance

La contabilidad, en tres líneas: lo que el registro muestra que se ha hecho, lo que muestra que no se ha hecho, y lo que se buscó.

Lo que se ha hecho

Lo que no se ha hecho

Lo que se busca

El registro, en video

El caso se peleó en escritos, pero sus dos momentos públicos fueron filmados: la propia decisión, analizada el día en que salió, y la pelea por la codificación en el Congreso esa primavera, seguida del VA explicando, en su propia voz, el beneficio que el caso creó. Cuatro películas.

La decisión, el día en que llegó. Abogados de un bufete de derecho de veteranos recorren la decisión en pleno en Procopio v. Wilkie del 29 de enero de 2019: la revocación de Haas, la decisión sobre el mar territorial y lo que significó para los marineros cuyas reclamaciones habían sido denegadas bajo la vieja línea. (Chisholm Chisholm & Kilpatrick LTD.)

El Congreso lo retoma. El miembro de mayor rango Phil Roe insta a aprobar H.R. 299, la Blue Water Navy Vietnam Veterans Act, en la audiencia legislativa del 1 de mayo de 2019: la pelea por la codificación en el registro, tres meses después de la decisión de la corte. (House Committee on Veterans' Affairs GOP.)

El VA explica el beneficio. La propia película de la Veterans Benefits Administration sobre la Blue Water Navy Vietnam Veterans Act de 2019: quién califica, qué cubre la presunción y cómo reclamarla. La institución que defendió la línea del pie en tierra durante dos décadas, describiendo el beneficio que la reemplazó. (Veterans Benefits Administration.)

El anuncio. El anuncio de servicio público del VA para la ley, parte de la campaña de difusión que la agencia llevó a cabo para encontrar a los veteranos de mar adentro a quienes había pasado una generación denegando. (Veterans Benefits Administration.)

Fuentes

Parte de Traicionados, no olvidados — la contabilidad de este sitio sobre los miembros del servicio y veteranos a quienes sus propias instituciones fallaron. Los videos están incrustados desde sus editores; nada aquí está realojado.