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La clase Nehmer: el nombre de una viuda obligó al VA a reabrir una generación de reclamaciones denegadas por el Agente Naranja

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El caso lleva el nombre de una viuda. Beverly Nehmer figuró primera en el encabezamiento de una demanda colectiva presentada en nombre de todos los veteranos de Vietnam y sus supervivientes a los que se habían denegado beneficios por enfermedades que atribuían al Agente Naranja — y de todo el que alguna vez presentara tal reclamación en el futuro. Lo que la clase ganó no fue un pago único, sino una máquina: una orden judicial, todavía en funcionamiento hoy, bajo la cual cada vez que el VA concede que otra enfermedad está conectada con la exposición a herbicidas, debe volver a sus propios expedientes, encontrar las reclamaciones que denegó años o décadas antes, decidirlas de nuevo y pagar como si la reclamación original hubiera sido concedida. Esta página es el registro de la norma que hizo necesarias las denegaciones, la orden que las anuló y los treinta y cinco años de ejecución que ha llevado hacer que el gobierno cumpla su palabra.

El servicio y la promesa

Entre 1962 y 1971, en un programa llamado Operation Ranch Hand, la Fuerza Aérea de EE. UU. roció casi 19 millones de galones de herbicidas sobre Vietnam, de los cuales al menos 11 millones de galones fueron Agente Naranja — una mezcla de dos herbicidas, uno de ellos contaminado en su fabricación con TCDD, una forma de dioxina. La historia del programa del Institute of Medicine registra esas cifras, y registra también que el número de miembros del servicio estadounidenses que sirvieron en Vietnam durante los años de uso de herbicidas se estima entre 2,6 y 3,8 millones. El rociado se hizo desde aviones, pero también desde helicópteros, lanchas fluviales, camiones y mochilas, alrededor de los perímetros de las bases y a lo largo de carreteras y vías fluviales. La exposición no era una especialidad. Era el clima de la guerra para la generación que la combatió — Ejército, Marina, Fuerza Aérea y Marines, en tierra, en los ríos y, como el litigio posterior establecería, en las aguas frente a la costa.

La promesa hecha a esa generación fue la misma hecha a todo miembro del servicio estadounidense: que una discapacidad incurrida en el servicio sería compensada, y que una familia cuyo sostén muriera por una causa conectada con el servicio no se quedaría sin nada. Para las enfermedades que aparecen años después del servicio, el Congreso ha proporcionado repetidamente un atajo: la presunción. Si un veterano sirvió en un lugar definido en un período definido y después desarrolla una enfermedad enumerada, la ley presume la conexión y el veterano no necesita probar lo que, décadas después, no puede probarse. Todo en esta página gira sobre cómo el VA manejó esa presunción para la generación del Agente Naranja — primero estrechándola hasta casi nada, y luego, bajo orden judicial, viéndose obligado a ejecutarla en reversa a través de su propio archivo de denegaciones.

El personal militar ya planteaba preguntas sobre los efectos de los herbicidas en 1967, como el juez William Alsup registró en una orden de 2020 en este caso, y las primeras reclamaciones que afirmaban afecciones por el Agente Naranja llegaron al VA en 1977. Las enfermedades en cuestión eran cánceres, diabetes, enfermedades cardíacas y enfermedades neurológicas, que llegaban a hombres de treinta, cuarenta y cincuenta años — y las reclamaciones de supervivientes que siguieron cuando esos hombres murieron.

Lo que ocurrió

El Congreso se movió primero, y el VA estrechó lo que el Congreso había hecho. El 24 de octubre de 1984, la Veterans’ Dioxin and Radiation Exposure Compensation Standards Act — la Dioxin Act — ordenó al VA escribir regulaciones que determinaran qué enfermedades serían tratadas como conectadas con el servicio para los veteranos expuestos a dioxina en Vietnam. Tal como el tribunal de distrito resumió después el estatuto, el Congreso pretendía que la conexión con el servicio descansara en una conclusión de una asociación estadística significativa entre la exposición a dioxina y la enfermedad. La regulación que produjo el VA, 38 C.F.R. § 3.311a, efectiva el 25 de septiembre de 1985, tomó un rumbo distinto. Presumía que un veterano que sirvió en la República de Vietnam había estado expuesto a un herbicida que contenía dioxina. Pero en su apartado (d) reconoció exactamente una enfermedad — el cloracné, una afección de la piel — como suficientemente vinculada a esa exposición para establecer la conexión con el servicio, y juzgó la evidencia para toda otra enfermedad contra un estándar que el tribunal describiría después como que requería prueba de una relación causal, un estándar que el Congreso no había promulgado.

La consecuencia práctica fue una generación de denegaciones. Un veterano con sarcoma de tejidos blandos, una viuda cuyo esposo había muerto de cáncer de pulmón, una familia que afrontaba diabetes o enfermedad cardíaca — cada reclamación se topaba con la misma regulación, bajo la cual la evidencia científica nunca era, por la propia construcción de la agencia, suficiente. Las denegaciones no fueron errores individuales. Fueron la regulación funcionando como estaba escrita.

En 1986, abogados del National Veterans Legal Services Program, una organización legal sin fines de lucro, presentaron una demanda impugnando la regulación en nombre de veteranos de Vietnam y sus supervivientes. El caso fue Nehmer v. U.S. Department of Veterans Affairs, n.º C 86-6160, en el Tribunal de Distrito de EE. UU. para el Distrito Norte de California, y Beverly Nehmer — la viuda de un veterano — fue su demandante nombrada. El 22 de diciembre de 1987, el juez Thelton E. Henderson certificó el caso como demanda colectiva en nombre de todos los miembros del servicio, y sus supervivientes, que eran elegibles para solicitar beneficios basados en exposición a dioxina o que ya habían solicitado y habían sido denegados, y certificó a los abogados de NVLSP como abogados de la clase. Todavía mantienen esa designación.

El 3 de mayo de 1989, el juez Henderson falló. En la decisión publicada como Nehmer I, 712 F. Supp. 1404, el tribunal invalidó 38 C.F.R. § 3.311a(d), sosteniendo que el VA había usado un estándar demasiado restrictivo — exigiendo prueba de causa y efecto donde el Congreso había ordenado un estándar de asociación estadística — y el tribunal anuló todas las decisiones de beneficios tomadas bajo el apartado invalidado. El VA eligió cumplir en lugar de apelar, como registra el testimonio posterior de NVLSP ante el Comité de Asuntos de Veteranos del Senado. Las denegaciones de finales de los años 1980 fueron, en derecho, borradas. Quedaba construir la maquinaria que decidiría esas reclamaciones de nuevo, y decidiría toda reclamación futura de la misma clase.

Lo que hizo la institución después

El Congreso reconstruyó el proceso científico, y la clase construyó la máquina de pagos. El 6 de febrero de 1991, la Agent Orange Act of 1991, Public Law 102-4, se convirtió en ley. Ordenó al VA presumir la conexión con el servicio para tres enfermedades en veteranos que sirvieron en la República de Vietnam — linfoma no hodgkiniano, sarcomas de tejidos blandos y cloracné — y requirió al Secretario que, siempre que determinara que existía una asociación positiva entre la exposición a herbicidas y otra enfermedad, emitiera una regulación presumiendo también esa enfermedad como conectada con el servicio. Para mantener honesta esa determinación, la Ley puso la ciencia fuera de la agencia: la National Academy of Sciences fue encargada de revisar la evidencia, con actualizaciones cada dos años. El estándar que el Congreso escribió fue el que el tribunal había vindicado — asociación positiva, no prueba de causalidad.

La Ley, sin embargo, por sí sola no llegaba hacia atrás. Como explica la orden de 2020 del juez Alsup en el caso, nada en ella aseguraba que, cuando se reconociera una enfermedad nueva, las reclamaciones denegadas previamente por esa enfermedad fueran vueltas a decidir. El decreto de consentimiento hizo eso. El 17 de mayo de 1991, el tribunal de distrito dictó la Final Stipulation and Order en Nehmer — el decreto. Su tercer párrafo dispone que tan pronto como una norma final conecte con el servicio una enfermedad basada en la exposición a dioxina, el VA readjudicará prontamente todas las reclamaciones por esa enfermedad que fueron anuladas por la orden de 1989, junto con reclamaciones similares presentadas después. Su quinto párrafo fija el término monetario: la fecha efectiva de una concesión en la readjudicación es la fecha en que se presentó la reclamación original, o la fecha en que surgió la discapacidad u ocurrió la muerte, la que sea posterior. El veterano no tiene que volver a presentar. La agencia debe venir a encontrarlo — o encontrar a su viuda, a su hijo o a su patrimonio.

Esas normas están ahora en el Código de Regulaciones Federales en 38 C.F.R. § 3.816, que afirma en su propio texto que establece las normas de fecha efectiva requeridas por las órdenes del tribunal en Nehmer, n.º CV-86-6160 TEH. Un miembro de la clase Nehmer es un veterano de Vietnam que tiene una enfermedad cubierta por herbicidas, o el cónyuge, hijo o padre superviviente de un veterano de Vietnam que murió por una. Si el VA denegó la compensación por la misma enfermedad en una decisión emitida entre el 25 de septiembre de 1985 — la fecha efectiva de la regulación anulada — y el 3 de mayo de 1989, la fecha efectiva de la concesión es la posterior entre la fecha en que el VA recibió la reclamación original o la fecha en que surgió la discapacidad; normas paralelas gobiernan las reclamaciones de supervivientes, y la regulación anula expresamente la prohibición estatutaria ordinaria de pagar beneficios por períodos anteriores a que una presunción entrara en vigor. En términos claros: una reclamación denegada en 1987 por una enfermedad reconocida en 2010 se paga como una reclamación de 1987.

La institución no simplemente cumplió a partir de entonces, y la historia del decreto desde 1991 es una historia de ejecución. En 1995, el Asesor General del VA emitió una opinión precedente bajo la cual el pago retroactivo quedaba esencialmente limitado a los reclamantes que ellos mismos hubieran planteado el Agente Naranja o cuyas denegaciones hubieran citado la regulación anulada. Los abogados de la clase pidieron al tribunal en 1998, citando a dos viudas a las que se habían concedido beneficios en reclamaciones nuevas pero se les había denegado la retroactividad en las originales. El 11 de febrero de 1999, en Nehmer II, 32 F. Supp. 2d 1175, el juez Henderson sostuvo que el método del VA para identificar las decisiones anuladas era demasiado formalista: la orden de 1989 había anulado las decisiones que denegaban una enfermedad encontrada después asociada con la exposición a herbicidas, hubiera o no el reclamante invocado el Agente Naranja y hubiera o no la denegación citado la regulación. El Noveno Circuito afirmó la ejecución del decreto de nuevo en 2002, en el litigio sobre beneficios retroactivos para el cáncer de próstata y el pago de beneficios devengados a los patrimonios de veteranos que habían muerto esperando. Cuando el VA argumentó entonces que el decreto no alcanzaba a las enfermedades reconocidas después de la fecha original de extinción de la Agent Orange Act — había declinado sobre esa teoría readjudicar reclamaciones por leucemia linfocítica crónica, reconocida en 2003 — la clase se movió de nuevo en 2004, y en 2005 el tribunal de distrito rechazó la lectura del VA y aclaró que el decreto sigue la vida de la Ley. El Noveno Circuito afirmó en 2007; la orden de ejecución de 2020 cita esa opinión devolviendo su frustración al registro — el tribunal de apelaciones encontró difícil comprender por qué el departamento, habiendo aceptado la orden de consentimiento, seguía resistiendo tanto su implementación como el pago de beneficios a veteranos que sufrían por la propia conducta del gobierno.

La cuarta lucha de ejecución fue la mayor. Durante los primeros once años del decreto, el VA había readjudicado reclamaciones de veteranos que tenían la Vietnam Service Medal — incluidos marineros que sirvieron en las aguas territoriales de Vietnam, la Blue Water Navy. En 2002 la agencia se revirtió a sí misma y confinó la presunción a quienes habían pisado tierra o servido en vías fluviales interiores. Un caso separado, Procopio v. Wilkie, resolvió después como cuestión de interpretación estatutaria que la referencia de la Agent Orange Act al servicio en la República de Vietnam alcanzaba los mares territoriales; no decidió qué requería el decreto para las reclamaciones ya denegadas. Esa pregunta volvió a Nehmer. El 5 de noviembre de 2020, el juez Alsup concedió la cuarta moción de la clase para ejecutar la sentencia, sosteniendo que el decreto requería que el VA readjudicara automáticamente las reclamaciones denegadas previamente de los veteranos Blue Water y pagara beneficios retroactivos donde se mostrara servicio en los mares territoriales. El VA anunció que cumpliría, y en abril de 2021 comenzó a readjudicar reclamaciones de veteranos denegados por falta de servicio dentro del país — sin requerir ninguna reclamación nueva — con beneficios pagaderos retroactivamente a la fecha de la reclamación denegada previamente, incluidos a supervivientes y patrimonios.

El resultado acumulado es la cifra vinculada a este caso. En noviembre de 2020, al anunciar la orden de ejecución Blue Water, NVLSP afirmó que, como resultado del decreto de consentimiento, el VA había pagado más de 4.600 millones de dólares en beneficios retroactivos de discapacidad y muerte a cientos de miles de veteranos de Vietnam y sus familiares supervivientes. Esa es la cifra de los abogados de la clase, enunciada aquí tal como NVLSP la enunció en 2020; la propia orden judicial de 2020 registra, sin un total, que las readjudicaciones de cientos de miles de reclamaciones habían producido miles de millones de dólares en concesiones retroactivas que de otro modo podrían no haberse pagado.

Dónde se encuentra ahora

El decreto no es un monumento. Es una obligación viva, y el registro reciente muestra tanto su funcionamiento como su resistencia. Cuando el Congreso, en la National Defense Authorization Act for 2021, añadió tres enfermedades más a la lista presuntiva — cáncer de vejiga, hipotiroidismo y parkinsonismo — la maquinaria de Nehmer se activó: las reclamaciones denegadas previamente debían ser identificadas y readjudicadas, con pago retroactivo, sin acción del reclamante. La Ley PACT de 2022 añadió entonces hipertensión y gammapatía monoclonal de significado incierto, y extendió la exposición presuntiva a más lugares — Tailandia, Laos, Camboya, Guam y Samoa Americana, y el Atolón Johnston. Las propias normas de Nehmer siguen siendo lo que el § 3.816 dice que son: normas para veteranos de Vietnam y sus supervivientes, construidas sobre el servicio en Vietnam durante el período que el VA define como del 9 de enero de 1962 al 7 de mayo de 1975, incluyendo ahora los mares territoriales. Las reclamaciones que descansan en las ubicaciones más nuevas viajan bajo las normas ordinarias de fecha efectiva, que son mucho menos generosas.

Y el deber de identificación — el corazón del decreto, la promesa de que la agencia encontrará al reclamante en lugar de esperar a ser encontrada — es precisamente donde la contabilidad oficial más reciente encontró el fallo. En un informe emitido en junio de 2024, la Oficina del Inspector General del VA encontró que la Administración de Beneficios para Veteranos no había identificado a todos los veteranos de Vietnam que podían calificar para beneficios retroactivos después de las adiciones de 2021. Trabajando desde registros del sistema de salud que la administración de beneficios no había usado, el Inspector General estimó que de unos 86.894 veteranos con las enfermedades recién añadidas en sus historiales médicos del VA, alrededor de 36.125 tenían derecho a aproximadamente 836,8 millones de dólares en beneficios no pagados. El VA estuvo de acuerdo con dos de las tres recomendaciones del Inspector General. Treinta y tres años después del decreto, decenas de miles de miembros de la clase todavía esperaban ser encontrados por el sistema al que el decreto ordenó encontrarlos.

Fuera de la definición de la clase, el límite más antiguo sigue en pie. La clase Nehmer es una clase de servicio en Vietnam. Los veteranos expuestos a herbicidas donde los químicos se almacenaron, probaron o rociaron en bases dentro de Estados Unidos — el relato de la Legion de 2018 nombra Fort Drum, Nueva York, donde el Ejército reconoció el uso de herbicidas — no están dentro de ella, y la propia guía del VA dice a esos veteranos que deben probar su exposición individual para obtener la conexión con el servicio para las enfermedades presuntivas. Sus reclamaciones proceden una a una, sin la readjudicación automática del decreto y sin su alcance retroactivo. No se ha buscado ningún estatuto nuevo para la clase central, porque el instrumento de la clase central es el propio decreto: NVLSP permanece en su lugar como abogado de la clase designado por el tribunal y vigilante, y el patrón de ejecución de 1999, de principios de los años 2000 y de 2020 — moción, orden, readjudicación — sigue siendo el mecanismo por el cual cada enfermedad nueva, y cada estrechamiento nuevo por la agencia, es respondido.

El balance

La contabilidad, en tres líneas — lo que el registro muestra que se ha hecho, lo que muestra que no se ha hecho, y lo que todavía se busca.

Lo que se ha hecho

Lo que no se ha hecho

Lo que se busca

El registro, en video

El litigio de Nehmer se libró en presentaciones y órdenes, y poco de él fue filmado; lo que el registro en cámara contiene es la guerra y el largo epílogo al que el decreto responde — el rociado, las denegaciones, el propio testimonio de los veteranos y la lucha continuada sobre lo que hicieron los herbicidas. Cuatro películas: una historia documental del Retro Report del New York Times, el tráiler del documental de PBS Independent Lens sobre el uso continuado de los herbicidas, la película de una cadena australiana sobre la generación después de la exposición, y veteranos describiendo su propia exposición y el proceso de reclamaciones con sus propias palabras.

La larga sombra. La historia documental de Retro Report sobre el Agente Naranja para el New York Times: el rociado, las garantías oficiales, los veteranos que volvieron a casa enfermos y las décadas de disputa que siguieron. (The New York Times.)

La lucha continúa. El tráiler oficial de The People vs. Agent Orange, el documental emitido en Independent Lens de PBS en 2021, que sigue a dos mujeres presionando a la industria química sobre el uso de los herbicidas en Vietnam y en Estados Unidos. (ktaverna2, el canal de los cineastas.)

La siguiente generación. La película de SBS Dateline sobre los hijos de los expuestos — el legado de la dioxina tal como lo cargan las familias en Vietnam, la otra mitad del registro humano de los herbicidas. (SBS Dateline.)

Con sus propias palabras. Veteranos de Vietnam describen cómo fueron expuestos al Agente Naranja y los problemas de salud que siguieron, con invitados que explican cómo los veteranos podían buscar ayuda del VA. (VeteransForumNetwork.)

Fuentes

Parte de Traicionados, no olvidados — la contabilidad de este sitio sobre los miembros del servicio y veteranos a los que sus propias instituciones fallaron. Los videos están incrustados desde sus editores; nada aquí está realojado.