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Alfred Procopio Jr.: il marinaio che non mise mai piede in Vietnam — e spostò la sua linea costiera legale di dodici miglia al largo

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Il suo caso è uno studio su come si traccia un confine. Per più di due decenni, il Dipartimento per gli Affari dei Veterani trattò la costa del Vietnam come un muro legale: un veterano che aveva servito sulla terra, o sui fiumi marroni al suo interno, era presunto esposto all'Agent Orange; un veterano che aveva servito a dodici miglia al largo — abbastanza vicino da guardare la guerra, abbastanza vicino da essere spruzzato dallo stesso vento proveniente dalla stessa costa — non era presunto nulla affatto, e doveva provare l'improbabile o restare senza. Alfred Procopio Jr. era uno degli uomini al largo. Ciò che fece, in tredici anni di dinieghi, fu rifiutare di accettare che quella linea fosse legge. Quando una corte d'appello federale lesse finalmente lo statuto che il Congresso aveva effettivamente scritto, non vi trovò alcun muro — e il suo nome è ora la citazione su cui poggiano le domande di una generazione di marinai.

Il servizio e la promessa

Alfred Procopio Jr. si arruolò in Marina a Boston a diciotto anni, nel 1963 — volontario, non coscritto, come registra il suo atto d’appello. Servì dal settembre 1963 all’agosto 1967 e fu congedato con onore come Electrician’s Mate Second Class, con la National Defense Service Medal e la Vietnam Service Medal con due stelle di bronzo. Dal novembre 1964 al luglio 1967 fu assegnato a bordo della portaerei USS Intrepid. Nel luglio 1966, la Intrepid fu dispiegata nelle acque al largo della Repubblica del Vietnam — compreso, come la Board of Veterans’ Appeals avrebbe in seguito accertato come fatto indiscusso, all’interno del mare territoriale del Vietnam. Non mise mai piede sulla terraferma del Vietnam e non servì mai sulle sue vie navigabili interne. Quel fatto, indiscusso da tutti, è l’intero caso.

La promessa fatta alla sua generazione era la presunzione. L’Agent Orange e gli altri erbicidi spruzzati sul Vietnam lasciarono malattie che emergono decenni dopo — cancri, diabete, malattie cardiache — molto dopo che qualsiasi esposizione individuale potesse essere provata dai fascicoli. Così il Congresso, nell’Agent Orange Act of 1991, costruì una scorciatoia nel 38 U.S.C. § 1116: un veterano che aveva servito nella Repubblica del Vietnam negli anni di guerra e in seguito sviluppava una malattia elencata era presunto esposto e presunto collegato al servizio, senza dover ricostruire dove soffiava il vento in un dato giorno nel 1966. La questione che consumò il successivo quarto di secolo fu dove finisse « la Repubblica del Vietnam » — alla linea dell’acqua, come insisteva il VA, o al limite del suo mare territoriale, come il diritto delle nazioni ha sempre misurato la portata di uno Stato sovrano.

Che cosa accadde

La risposta del VA arrivò per prima, e arrivò dall’interno dell’agenzia piuttosto che dal Congresso. In un parere precedente del General Counsel del 1997, il VA assunse la posizione che il servizio « in Vietnam » significasse servizio sulla terraferma o sulle acque interne — la regola del « piede sulla terra ». La posizione fu portata nella regolamentazione all’inizio degli anni Duemila, e nel 2008 la U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit la confermò in Haas v. Peake, ritenendo lo statuto ambiguo e deferendo all’agenzia. Da allora, la linea tenne: le domande dei marinai al largo furono respinte come classe, qualunque fossero le loro malattie, per quanto vicino alla costa le loro navi avessero navigato.

Le domande stesse di Procopio entrarono in quel meccanismo nel modo ordinario. Chiese il collegamento al servizio per il diabete mellito nell’ottobre 2006 e per il cancro alla prostata nell’ottobre 2007 — entrambe malattie nella lista presuntiva, entrambe legate dal Congresso all’esposizione agli erbicidi. Il VA respinse entrambe le domande nell’aprile 2009, non perché le sue malattie fossero in dubbio e non perché il suo servizio fosse in dubbio, ma perché aveva servito nell’acqua sbagliata. La Board of Veterans’ Appeals lo respinse di nuovo nel marzo 2011 e di nuovo nel luglio 2015, ogni volta per il motivo dichiarato che « was [not] present on the landmass or the inland waters of Vietnam during service ». La Court of Appeals for Veterans Claims confermò, ritenendosi vincolata da Haas. Tredici anni dopo aver presentato domanda per la prima volta, l’unica questione rimasta era quella a cui Haas aveva risposto nell’altro modo: cosa significasse lo statuto.

Un collegio della Federal Circuit ascoltò il suo appello nel maggio 2018. Poi la corte fece qualcosa di raro: il 16 agosto 2018, ordinò che il caso fosse ascoltato en banc — dalla corte al completo — di propria iniziativa, e ascoltò le argomentazioni il 7 dicembre 2018. Il caso fu portato da John B. Wells, comandante della Marina in pensione e direttore esecutivo di Military-Veterans Advocacy, che aveva rappresentato Procopio in precedenza; nella fase en banc Wells fece intervenire Melanie L. Bostwick di Orrick, Herrington & Sutcliffe per argomentare. Dietro di loro c’erano memorie amicus del National Veterans Legal Services Program, della VFW, dell’American Legion, dei Disabled American Veterans e della Blue Water Navy Vietnam Veterans Association.

Il 29 gennaio 2019, la corte al completo decise, in Procopio v. Wilkie, 913 F.3d 1371. L’opinione della Giudice Kimberly A. Moore per la corte ritenne, al primo passo dell’analisi Chevron, che non fosse dovuta deferenza perché il Congresso aveva parlato in modo non ambiguo: usando il nome sovrano formale « Republic of Vietnam », lo statuto si riferiva — come il diritto internazionale misura uniformemente uno Stato costiero, dalla Convenzione sul Mare Territoriale del 1958 alla Convenzione sul Diritto del Mare — alla terraferma e al suo mare territoriale, che si estende per dodici miglia nautiche. La distinzione del piede sulla terra, notò la corte, era stata inventata dal governo nel 1997, sei anni dopo lo statuto; la corte non avrebbe letto nello statuto un’ambiguità che poggiava su una linea tracciata dall’agenzia a posteriori. La conclusione è lunga una frase nella sua parte operativa: « “Mr. Procopio is entitled to a presumption of service connection for his prostate cancer and diabetes mellitus. Accordingly, we reverse.” » E il precedente che aveva sostenuto un decennio di dinieghi fu liquidato in tre parole: « Haas is overruled. » Otto giudici si unirono all’opinione di maggioranza; un nono, il Giudice Lourie, concordò nel giudizio con ragionamento diverso; due dissentirono — e la maggioranza si preoccupò di registrare che nessun giudice della corte aveva concluso che questo veterano dovesse vedersi negati i benefici. Il giudizio fu di nove a due.

Ciò che l’istituzione fece dopo

La prima decisione del governo fu se continuare a lottare. Declino: il 4 giugno 2019, il Dipartimento di Giustizia informò la Corte Suprema che non avrebbe chiesto revisione, avendo il Segretario Robert Wilkie raccomandato pubblicamente che la decisione restasse. Il meccanismo di diniego costruito su Haas era, a livello di diritto, finito.

Il Congresso fece poi ciò che tentava da anni e completò il lavoro per legge. Il Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019, H.R. 299, fu firmato il 25 giugno 2019 come Public Law 116-23, efficace dal 1° gennaio 2020. Scrisse la decisione in un nuovo 38 U.S.C. § 1116A: i veterani che servirono al largo della Repubblica del Vietnam tra il 9 gennaio 1962 e il 7 maggio 1975 sono presunti esposti agli erbicidi, con « al largo » definito per legge come non più di 12 miglia nautiche verso il mare da una linea di demarcazione le cui coordinate la legge stessa elenca. L’Atto andò oltre il caso — codificò la presunzione per il servizio nella zona demilitarizzata coreana o nelle sue vicinanze, estese i benefici ai bambini con spina bifida di veterani esposti in Thailandia e riscrisse parti del programma di prestiti per la casa del VA — ma il suo centro era la decisione di Procopio, resa permanente e posta oltre la revisione dell’agenzia.

Anche allora, il meccanismo si mosse al ritmo del meccanismo. Nel luglio 2019, il Segretario Wilkie sospese le decisioni sulle domande Blue Water fino alla data di efficacia dell’Atto, il 1° gennaio 2020, contro l’obiezione dei difensori che i veterani morivano nell’intervallo; Procopio e i co-ricorrenti impugnarono la sospensione in un secondo caso che raggiunse la Federal Circuit quel dicembre. Quando il cancello si aprì, le domande arrivarono a decine di migliaia, e le stesse contabilità datate del VA tracciano il disfacimento dell’era dei dinieghi: veterani e superstiti che presentarono domanda in gennaio e febbraio 2020 ricevettero oltre 140 milioni di dollari in benefici retroattivi; entro il 30 settembre 2020, il VA aveva concesso 24.328 domande — più di 664 milioni di dollari; entro il 30 novembre 2020, aveva ricevuto 75.205 domande e ne aveva concesse 27.366, pagando più di 724 milioni di dollari; entro il 30 aprile 2021, aveva elaborato più di 45.000 domande e pagato quasi 900 milioni di dollari in benefici retroattivi. La stessa stima del VA al momento dell’emanazione era che da 420.000 a 560.000 veterani dell’era del Vietnam potessero essere considerati veterani Blue Water Navy. Ogni singola di quelle domande discende dalla questione di dove finisce un Paese — e dal rifiuto di un marinaio di accettare la risposta che il suo governo aveva inventato.

Un obbligo andava più a fondo dell’Atto, e appartiene a un’altra pagina di questa sezione. Decine di migliaia di domande Blue Water erano state respinte negli anni di Haas, molto prima del 2020, e uno statuto ordinariamente paga dalla nuova domanda, non da quella vecchia. Il decreto di consenso Nehmer del 1991 — l’ordine permanente della corte, descritto sulla pagina della Classe Nehmer, ai sensi del quale il VA deve trovare da solo le domande sull’Agent Orange precedentemente respinte e pagarle retroattivamente alla presentazione originale — fu ritenuto raggiungere quei dinieghi: il 5 novembre 2020, il Giudice William Alsup ordinò la riaggiudicazione automatica delle domande Blue Water precedentemente respinte, e il VA iniziò quella riaggiudicazione nell’aprile 2021, senza richiedere a nessun veterano o vedova di presentare di nuovo domanda.

A che punto sono le cose

La regola per cui Alfred Procopio lottò non è più contestata da nessuna parte. È codificata al 38 U.S.C. § 1116A; la presunzione che vinse è il diritto ordinario applicato a ogni domanda Blue Water; Haas è ribaltato e il test del piede sulla terra sopravvive solo come storia. Il VA decide le domande del Vietnam al largo ai sensi dello statuto che egli forzò a esistere, e il meccanismo Nehmer sta dietro i dinieghi più vecchi con la sua portata retroattiva. Come questione di diritto, il caso è chiuso, e chiuso a modo suo.

Ciò che il dossier pubblico non contiene è la fine della sua stessa domanda. Il giudizio del gennaio 2019 ribaltò i suoi dinieghi e lo ritenne avente diritto alla presunzione per entrambe le malattie; al meccanismo dei benefici fu ordinato di funzionare. Ma nessun documento nel dossier primario da cui questa pagina è costruita dichiara quando i suoi stessi benefici furono pagati, a quale percentuale, o per quale importo — e questa pagina non inventerà la ricevuta. L’uomo il cui nome è sul caso che pagò quasi un miliardo di dollari documentati ai suoi compagni di bordo nei suoi primi sedici mesi è, nel dossier pubblico, un nome su un’intestazione e una decisione. La contabilità per la classe è completa e verificabile. La contabilità per Alfred Procopio Jr. in persona poggia dove iniziò: presso il VA, che non l’ha pubblicata.

Il bilancio

La contabilità, in tre righe — ciò che il dossier mostra essere stato fatto, ciò che mostra non essere stato fatto, e ciò che fu cercato.

Ciò che è stato fatto

Ciò che non è stato fatto

Ciò che si sta cercando

Il dossier, in video

Il caso fu combattuto in memorie, ma i suoi due momenti pubblici furono filmati: la decisione stessa, analizzata il giorno in cui uscì, e la lotta per la codificazione al Congresso quella primavera — seguiti dal VA che spiega, con la sua stessa voce, il beneficio che il caso creò. Quattro film.

La decisione, il giorno in cui arrivò. Avvocati di uno studio legale per veterani illustrano la decisione en banc in Procopio v. Wilkie del 29 gennaio 2019 — il ribaltamento di Haas, la decisione sul mare territoriale e cosa significò per i marinai le cui domande erano state respinte secondo la vecchia linea. (Chisholm Chisholm & Kilpatrick LTD.)

Il Congresso se ne occupa. Il membro di rango Phil Roe esorta all'approvazione dell'H.R. 299, il Blue Water Navy Vietnam Veterans Act, all'audizione legislativa del 1° maggio 2019 — la lotta per la codificazione a verbale, tre mesi dopo la decisione della corte. (House Committee on Veterans' Affairs GOP.)

Il VA spiega il beneficio. Il film stesso della Veterans Benefits Administration sul Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019 — chi ha diritto, cosa copre la presunzione e come fare domanda. L'istituzione che difese la linea del piede sulla terra per due decenni, mentre descrive il beneficio che la sostituì. (Veterans Benefits Administration.)

L'annuncio. L'annuncio di servizio pubblico del VA per l'Atto — parte della campagna di sensibilizzazione che l'agenzia condusse per trovare i veterani al largo che aveva trascorso una generazione a respingere. (Veterans Benefits Administration.)

Fonti

Fa parte di Betrayed, Not Forgotten — il rendiconto di questo sito sui militari e sui veterani abbandonati dalle loro stesse istituzioni. I video sono incorporati dai loro editori; nulla è ospitato di nuovo qui.