BETRAYED BY THE VA Thomas Alan Bowman Sr. asked his country for help. He got silence. Sign the demand →
Dear Doug Collins

Alfred Procopio Jr. : le marin qui n'a jamais mis le pied au Vietnam — et qui a déplacé son rivage juridique de douze milles vers le large

English · Español · Français

Son cas est une étude de la manière dont une frontière se trace. Pendant plus de deux décennies, le Department of Veterans Affairs (VA) a traité la côte du Vietnam comme un mur juridique : un vétéran qui avait servi sur la terre, ou sur les rivières brunes à l'intérieur, était présumé exposé à l'Agent Orange ; un vétéran qui avait servi à douze milles au large — assez près pour voir la guerre, assez près pour être aspergé par le même vent venu de la même côte — n'était présumé rien du tout, et devait prouver l'improuvable ou s'en passer. Alfred Procopio Jr. était l'un de ces hommes du large. Ce qu'il a fait, pendant treize années de refus, c'est refuser d'accepter que cette ligne fût la loi. Quand une cour d'appel fédérale a enfin lu le statut que le Congrès avait réellement écrit, elle n'y a trouvé aucun mur — et son nom est désormais la citation sur laquelle repose une génération de demandes de marins.

Le service et la promesse

Alfred Procopio Jr. s’est engagé dans la Navy à Boston à dix-huit ans, en 1963 — volontaire, non appelé, comme le consigne son dossier d’appel. Il a servi de septembre 1963 à août 1967 et a été libéré honorablement comme Electrician’s Mate Second Class, titulaire de la National Defense Service Medal et de la Vietnam Service Medal avec deux étoiles de bronze. De novembre 1964 à juillet 1967, il a été affecté à bord du porte-avions USS Intrepid. En juillet 1966, l’Intrepid était déployé dans les eaux au large de la République du Vietnam — y compris, comme le Board of Veterans’ Appeals le constaterait plus tard comme un fait non contesté, dans la mer territoriale du Vietnam. Il n’a jamais mis le pied sur la terre ferme du Vietnam et n’a jamais servi sur ses voies navigables intérieures. Ce fait, non contesté par tous, est toute l’affaire.

La promesse faite à sa génération était la présomption. L’Agent Orange et les autres herbicides épandus sur le Vietnam ont laissé des maladies qui surgissent des décennies plus tard — cancers, diabète, maladies cardiaques — longtemps après que toute exposition individuelle puisse être prouvée par des dossiers. Le Congrès, dans l’Agent Orange Act of 1991, a donc intégré un raccourci dans le 38 U.S.C. § 1116 : un vétéran qui avait servi en République du Vietnam pendant les années de guerre et qui développait plus tard une maladie listée était présumé exposé et présumé lié au service, sans avoir à reconstituer où le vent avait soufflé un jour donné de 1966. La question qui a occupé le quart de siècle suivant était de savoir où la « République du Vietnam » s’arrêtait — à la ligne d’eau, comme le VA l’affirmait, ou au bord de sa mer territoriale, comme le droit des gens a toujours mesuré la portée d’un État souverain.

Ce qui s’est passé

La réponse du VA est venue en premier, et elle est venue de l’intérieur de l’agence plutôt que du Congrès. Dans un avis de précédent du General Counsel de 1997, le VA a pris la position selon laquelle le service « au Vietnam » signifiait le service sur la terre ferme ou sur les eaux intérieures — la règle du « pied à terre ». Cette position a été reprise dans la réglementation au début des années 2000, et en 2008 la U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit l’a confirmée dans Haas v. Peake, jugeant le statut ambigu et s’en remettant à l’agence. Dès lors, la ligne a tenu : les demandes des marins du large ont été rejetées en tant que catégorie, quelles que fussent leurs maladies, quelle que fût la proximité de la côte où leurs navires avaient navigué.

Les propres demandes de Procopio sont entrées dans cette machinerie de la manière ordinaire. Il a demandé la reconnaissance du lien au service pour le diabète sucré en octobre 2006 et pour le cancer de la prostate en octobre 2007 — deux maladies figurant sur la liste présomptive, toutes deux liées par le Congrès à l’exposition aux herbicides. Le VA a rejeté les deux demandes en avril 2009, non parce que ses maladies étaient en doute et non parce que son service était en doute, mais parce qu’il avait servi dans la mauvaise eau. Le Board of Veterans’ Appeals l’a débouté de nouveau en mars 2011 et de nouveau en juillet 2015, chaque fois au motif déclaré qu’il « n’était [pas] présent sur la terre ferme ou sur les eaux intérieures du Vietnam pendant son service ». La Court of Appeals for Veterans Claims a confirmé, se jugeant liée par Haas. Treize ans après son premier dépôt, la seule question restante était celle à laquelle Haas avait répondu dans l’autre sens : ce que le statut signifiait.

Une formation de la Federal Circuit a entendu son appel en mai 2018. Puis la cour a fait quelque chose de rare : le 16 août 2018, elle a ordonné que l’affaire soit entendue en banc — par la cour plénière — de sa propre initiative, et a entendu les plaidoiries le 7 décembre 2018. L’affaire était portée par John B. Wells, commandant de la Navy à la retraite et directeur exécutif de Military-Veterans Advocacy, qui avait représenté Procopio en instance inférieure ; au stade en banc, Wells a fait appel à Melanie L. Bostwick, d’Orrick, Herrington & Sutcliffe, pour plaider. Derrière eux se tenaient des mémoires d’amicus du National Veterans Legal Services Program, de la VFW, de The American Legion, de Disabled American Veterans, et de la Blue Water Navy Vietnam Veterans Association.

Le 29 janvier 2019, la cour plénière a statué, dans Procopio v. Wilkie, 913 F.3d 1371. L’opinion de la juge Kimberly A. Moore pour la cour a jugé, dès la première étape de l’analyse Chevron, qu’aucune déférence n’était due parce que le Congrès avait parlé sans ambiguïté : en utilisant le nom souverain formel « Republic of Vietnam », le statut renvoyait — comme le droit international mesure uniformément un État côtier, de la Convention de 1958 sur la mer territoriale à la Convention sur le droit de la mer — à la terre ferme et à sa mer territoriale, s’étendant sur douze milles nautiques. La distinction du pied à terre, a noté la cour, avait été inventée par le gouvernement en 1997, six ans après le statut ; la cour ne lirait pas dans la loi une ambiguïté reposant sur une ligne que l’agence avait tracée après coup. La conclusion tient en une phrase dans sa partie opératoire : « Mr. Procopio is entitled to a presumption of service connection for his prostate cancer and diabetes mellitus. Accordingly, we reverse. » Et le précédent qui avait soutenu une décennie de refus a été écarté en trois mots : « Haas is overruled. » Huit juges se sont joints à l’opinion majoritaire ; un neuvième, le juge Lourie, a concouru au jugement pour un raisonnement différent ; deux ont été dissidents — et la majorité a pris soin de consigner qu’aucun juge de la cour n’avait conclu que ce vétéran devait se voir refuser des prestations. Le jugement a été rendu à neuf contre deux.

Ce que l’institution a fait ensuite

La première décision du gouvernement était de savoir s’il continuerait à se battre. Il y a renoncé : le 4 juin 2019, le Department of Justice a informé la Cour suprême qu’il ne demanderait pas de révision, le secrétaire Robert Wilkie ayant publiquement recommandé que la décision soit maintenue. La machinerie de refus construite sur Haas était, au niveau du droit, terminée.

Le Congrès a alors fait ce qu’il tentait depuis des années et a achevé le travail dans le statut. Le Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019, H.R. 299, a été signé le 25 juin 2019 comme Public Law 116-23, avec effet au 1er janvier 2020. Il a inscrit la décision dans un nouveau 38 U.S.C. § 1116A : les vétérans qui ont servi au large de la République du Vietnam entre le 9 janvier 1962 et le 7 mai 1975 sont présumés exposés aux herbicides, « offshore » étant défini par le statut comme pas plus de 12 milles nautiques au large d’une ligne de démarcation dont la loi elle-même énumère les coordonnées. La loi allait plus large que l’affaire — elle a codifié la présomption pour le service dans ou près de la zone démilitarisée coréenne, étendu des prestations aux enfants atteints de spina bifida de vétérans exposés en Thaïlande, et réécrit des éléments du programme de prêts immobiliers du VA — mais son centre était la décision Procopio, rendue permanente et mise hors de portée d’une révision par l’agence.

Même alors, la machinerie a avancé au rythme de la machinerie. En juillet 2019, le secrétaire Wilkie a sursis aux décisions sur les demandes Blue Water jusqu’à la date d’effet de la loi, le 1er janvier 2020, malgré l’objection des défenseurs selon laquelle les vétérans mouraient dans l’intervalle ; Procopio et des co-demandeurs ont contesté ce sursis dans une seconde affaire parvenue à la Federal Circuit en décembre de cette année-là. Quand la porte s’est ouverte, les demandes sont arrivées par dizaines de milliers, et les comptabilités datées du VA lui-même retracent le démantèlement de l’ère des refus : les vétérans et survivants qui ont déposé en janvier et février 2020 ont reçu plus de 140 millions de dollars de prestations rétroactives ; au 30 septembre 2020, le VA avait accordé 24 328 demandes — plus de 664 millions de dollars ; au 30 novembre 2020, il avait reçu 75 205 demandes et en avait accordé 27 366, versant plus de 724 millions de dollars ; au 30 avril 2021, il avait traité plus de 45 000 demandes et versé près de 900 millions de dollars de prestations rétroactives. L’estimation propre du VA au moment de l’adoption était que 420 000 à 560 000 vétérans de l’ère du Vietnam pourraient être considérés comme des vétérans Blue Water Navy. Chacune de ces demandes descend de la question de savoir où un pays s’arrête — et du refus d’un marin d’accepter la réponse que son gouvernement avait inventée.

Une obligation allait plus profond que la loi, et elle appartient à une autre page de cette section. Des dizaines de milliers de demandes Blue Water avaient été rejetées pendant les années Haas, bien avant 2020, et un statut paie ordinairement à partir de la nouvelle demande, non de l’ancienne. Le décret de consentement Nehmer de 1991 — l’ordonnance judiciaire permanente, décrite sur la page de la classe Nehmer, en vertu de laquelle le VA doit retrouver de lui-même les demandes Agent Orange précédemment rejetées et les payer rétroactivement au dépôt initial — a été jugé atteindre ces refus : le 5 novembre 2020, le juge William Alsup a ordonné la réadjudication automatique des demandes Blue Water précédemment rejetées, et le VA a commencé cette réadjudication en avril 2021, sans exiger qu’aucun vétéran ni aucune veuve dépose de nouveau.

Où en sont les choses

La règle pour laquelle Alfred Procopio s’est battu n’est plus contestée nulle part. Elle est codifiée au 38 U.S.C. § 1116A ; la présomption qu’il a gagnée est le droit ordinaire appliqué à chaque demande Blue Water ; Haas est renversé et le test du pied à terre ne survit que comme histoire. Le VA décide des demandes du Vietnam au large en vertu du statut qu’il a forcé à exister, et la machinerie Nehmer se tient derrière les refus plus anciens avec sa portée rétroactive. En tant que question de droit, l’affaire est close, et close de son côté.

Ce que le dossier public ne contient pas, c’est la fin de sa propre demande. Le jugement de janvier 2019 a renversé ses refus et l’a jugé fondé à bénéficier de la présomption pour les deux maladies ; la machinerie des prestations a reçu l’ordre de fonctionner. Mais aucun document du dossier primaire sur lequel cette page est construite ne dit quand ses propres prestations ont été versées, à quel taux, ni pour quel montant — et cette page n’inventera pas le reçu. L’homme dont le nom figure sur l’affaire qui a versé près d’un milliard de dollars documentés à ses camarades de bord au cours de ses seize premiers mois est, dans le dossier public, un nom sur un intitulé et une décision. La comptabilité pour la catégorie est complète et vérifiable. La comptabilité pour Alfred Procopio Jr. lui-même repose là où elle a commencé : auprès du VA, qui ne l’a pas publiée.

Le bilan

La comptabilité, en trois lignes — ce que le dossier montre qui a été fait, ce qu’il montre qui ne l’a pas été, et ce qui était demandé.

Ce qui a été fait

Ce qui n’a pas été fait

Ce qui est demandé

Le dossier, en vidéo

L’affaire s’est plaidée dans des mémoires, mais ses deux moments publics ont été filmés : la décision elle-même, analysée le jour où elle est tombée, et le combat de codification au Congrès ce printemps-là — suivis du VA expliquant, de sa propre voix, la prestation que l’affaire a créée. Quatre films.

La décision, le jour où elle est tombée. Des avocats d'un cabinet de droit des vétérans parcourent la décision en banc dans Procopio v. Wilkie le 29 janvier 2019 — le renversement de Haas, la décision sur la mer territoriale, et ce qu'elle signifiait pour les marins dont les demandes avaient été rejetées sous l'ancienne ligne. (Chisholm Chisholm & Kilpatrick LTD.)

Le Congrès s'en saisit. Le membre de premier plan Phil Roe exhorte à l'adoption de H.R. 299, le Blue Water Navy Vietnam Veterans Act, lors de l'audition législative du 1er mai 2019 — le combat de codification au dossier, trois mois après la décision de la cour. (House Committee on Veterans' Affairs GOP.)

Le VA explique la prestation. Le film propre de la Veterans Benefits Administration sur le Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019 — qui est éligible, ce que la présomption couvre, et comment la demander. L'institution qui a défendu la ligne du pied à terre pendant deux décennies, décrivant la prestation qui l'a remplacée. (Veterans Benefits Administration.)

L'annonce. Le message d'intérêt public du VA pour la loi — partie de la campagne de sensibilisation que l'agence a menée pour retrouver les vétérans du large qu'elle avait passé une génération à débouter. (Veterans Benefits Administration.)

Sources

Partie de Betrayed, Not Forgotten — la comptabilité de ce site pour les militaires et vétérans que leurs propres institutions ont laissés tomber. Les vidéos sont intégrées depuis leurs éditeurs ; rien ici n'est réhébergé.