BETRAYED BY THE VA Thomas Alan Bowman Sr. asked his country for help. He got silence. Sign the demand →
Dear Doug Collins

La classe Nehmer: il nome di una vedova costrinse il VA a riaprire una generazione di domande Agent Orange negate

English · Español · Français · Italiano

Il caso porta il nome di una vedova. Beverly Nehmer era prima nell'intestazione di un'azione collettiva intentata per conto di tutti i veterani del Vietnam e dei loro superstiti a cui erano stati negati benefici per malattie che attribuivano all'Agent Orange — e di chiunque avrebbe mai presentato una tale domanda in futuro. Ciò che la classe vinse non fu un singolo pagamento ma una macchina: un ordine del tribunale, ancora in funzione oggi, ai sensi del quale ogni volta che il Department of Veterans Affairs (VA) concede che un'altra malattia è collegata all'esposizione agli erbicidi, deve tornare attraverso i propri fascicoli, trovare le domande che negò anni o decenni prima, deciderle di nuovo e pagare come se la domanda originaria fosse stata concessa. Questa pagina è il fascicolo della regola che rese necessari i dinieghi, dell'ordine che li annullò e dei trentacinque anni di applicazione che ci sono voluti per costringere il governo a mantenere la sua parola.

Il servizio e la promessa

Tra il 1962 e il 1971, in un programma chiamato Operation Ranch Hand, la U.S. Air Force spruzzò quasi 19 milioni di galloni di erbicidi sul Vietnam, di cui almeno 11 milioni di galloni erano Agent Orange — una miscela di due erbicidi, uno dei quali contaminato nella produzione con TCDD, una forma di diossina. La storia del programma dell’Institute of Medicine registra quelle cifre, e registra anche che il numero di militari americani che servirono in Vietnam durante gli anni di uso degli erbicidi è stimato tra 2,6 e 3,8 milioni. L’irrorazione fu fatta da aerei, ma anche da elicotteri, imbarcazioni fluviali, camion e zaini, intorno ai perimetri delle basi e lungo strade e corsi d’acqua. L’esposizione non era una specialità. Era il clima della guerra per la generazione che la combatté — Esercito, Marina, Air Force e Marines, a terra, sui fiumi e, come avrebbe stabilito il contenzioso successivo, nelle acque al largo.

La promessa fatta a quella generazione era la stessa fatta a ogni militare americano: che una disabilità subita in servizio sarebbe stata compensata, e che una famiglia il cui sostentatore morì per una causa collegata al servizio non sarebbe stata lasciata senza nulla. Per le malattie che appaiono anni dopo il servizio, il Congresso ha ripetutamente fornito una scorciatoia: la presunzione. Se un veterano servì in un luogo definito in un periodo definito e in seguito sviluppa una malattia elencata, la legge presume il collegamento e il veterano non deve provare ciò che, decenni dopo, non può essere provato. Tutto su questa pagina ruota intorno a come il VA gestì quella presunzione per la generazione Agent Orange — prima restringendola a quasi nulla, e poi, sotto ordine del tribunale, essendo costretto a farla funzionare a ritroso attraverso il proprio archivio di dinieghi.

Il personale militare sollevava domande sugli effetti degli erbicidi già nel 1967, come registrò il giudice William Alsup in un ordine del 2020 in questo caso, e le prime domande che affermavano condizioni da Agent Orange raggiunsero il VA nel 1977. Le malattie in questione erano cancri, diabete, malattie cardiache e malattie neurologiche, che arrivavano in uomini sulla trentina, quarantina e cinquantina — e le domande dei superstiti che seguirono quando quegli uomini morirono.

Che cosa accadde

Il Congresso si mosse per primo, e il VA restrinse ciò che il Congresso aveva fatto. Il 24 ottobre 1984, il Veterans’ Dioxin and Radiation Exposure Compensation Standards Act — il Dioxin Act — ordinò al VA di scrivere regolamentazioni che determinassero quali malattie sarebbero state trattate come collegate al servizio per i veterani esposti alla diossina in Vietnam. Come il tribunale distrettuale riassunse in seguito la legge, il Congresso intendeva che il collegamento al servizio poggiasse su una constatazione di un’associazione statistica significativa tra esposizione alla diossina e malattia. La regolamentazione che il VA produsse, 38 C.F.R. § 3.311a, in vigore dal 25 settembre 1985, prese una rotta diversa. Presumeva che un veterano che servì nella Repubblica del Vietnam fosse stato esposto a un erbicida contenente diossina. Ma nella sottosezione (d) riconobbe esattamente una malattia — la cloracne, una condizione della pelle — come sufficientemente legata a quell’esposizione da stabilire il collegamento al servizio, e giudicò le prove per ogni altra malattia rispetto a uno standard che il tribunale avrebbe in seguito descritto come richiedente la prova di una relazione causale, uno standard che il Congresso non aveva emanato.

La conseguenza pratica fu una generazione di dinieghi. Un veterano con sarcoma dei tessuti molli, una vedova il cui marito era morto di cancro al polmone, una famiglia che affrontava diabete o malattie cardiache — ogni domanda si scontrava con la stessa regolamentazione, ai sensi della quale le prove scientifiche erano, secondo la costruzione stessa dell’agenzia, mai abbastanza. I dinieghi non erano errori individuali. Erano la regolamentazione che funzionava come scritta.

Nel 1986, avvocati del National Veterans Legal Services Program, un’organizzazione legale senza scopo di lucro, fecero causa contestando la regolamentazione per conto dei veterani del Vietnam e dei loro superstiti. Il caso fu Nehmer v. U.S. Department of Veterans Affairs, n. C 86-6160, nella U.S. District Court for the Northern District of California, e Beverly Nehmer — la vedova di un veterano — ne fu la querelante nominata. Il 22 dicembre 1987, il giudice Thelton E. Henderson certificò il caso come azione collettiva per conto di tutti i militari, e dei loro superstiti, che erano idonei a richiedere benefici basati sull’esposizione alla diossina o che avevano già fatto domanda ed erano stati negati, e certificò gli avvocati del NVLSP come legali della classe. Detengono ancora quell’incarico.

Il 3 maggio 1989, il giudice Henderson decise. Nella decisione riportata come Nehmer I, 712 F. Supp. 1404, il tribunale invalidò il 38 C.F.R. § 3.311a(d), ritenendo che il VA avesse usato uno standard troppo restrittivo — esigendo la prova di causa ed effetto dove il Congresso aveva ordinato uno standard di associazione statistica — e il tribunale annullò tutte le decisioni sui benefici prese ai sensi della sottosezione invalidata. Il VA scelse di conformarsi anziché appellare, come registra la testimonianza successiva del NVLSP alla Senate Veterans’ Affairs Committee. I dinieghi della fine degli anni Ottanta furono, in legge, cancellati. Ciò che restava era costruire la macchina che avrebbe deciso di nuovo quelle domande, e deciso ogni futura domanda dello stesso tipo.

Ciò che l’istituzione fece dopo

Il Congresso ricostruì il processo scientifico, e la classe costruì la macchina dei pagamenti. Il 6 febbraio 1991, l’Agent Orange Act del 1991, Public Law 102-4, divenne legge. Ordinò al VA di presumere il collegamento al servizio per tre malattie nei veterani che servirono nella Repubblica del Vietnam — linfoma non-Hodgkin, sarcomi dei tessuti molli e cloracne — e richiese al segretario, ogni volta che determinava che esisteva un’associazione positiva tra esposizione agli erbicidi e un’altra malattia, di emanare una regolamentazione che presumesse anche quella malattia collegata al servizio. Per mantenere onesta quella determinazione, l’Act mise la scienza fuori dall’agenzia: la National Academy of Sciences fu incaricata di riesaminare le prove, con aggiornamenti ogni due anni. Lo standard che il Congresso scrisse fu quello che il tribunale aveva rivendicato — associazione positiva, non prova di causalità.

L’Act, tuttavia, non guardava da sé all’indietro. Come spiega l’ordine del 2020 del giudice Alsup nel caso, nulla in esso garantiva che, quando una nuova malattia fosse stata riconosciuta, le domande precedentemente negate per quella malattia sarebbero state ridecise. Il decreto di consenso fece quello. Il 17 maggio 1991, il tribunale distrettuale emise la Final Stipulation and Order in Nehmer — il decreto. Il suo terzo paragrafo dispone che, non appena una regola finale collega al servizio una malattia basata sull’esposizione alla diossina, il VA rideciderà prontamente tutte le domande per quella malattia annullate dall’ordine del 1989, insieme a domande simili presentate successivamente. Il suo quinto paragrafo stabilisce il termine monetario: la data di decorrenza di un’assegnazione alla ridecisione è la data in cui la domanda originaria fu presentata, o la data in cui la disabilità sorse o la morte avvenne, se successiva. Il veterano non deve presentare di nuovo. L’agenzia deve venire a trovarlo — o trovare la sua vedova, suo figlio o la sua eredità.

Quelle regole siedono ora nel Code of Federal Regulations al 38 C.F.R. § 3.816, che dichiara in faccia che stabilisce le regole di data di decorrenza richieste dagli ordini del tribunale in Nehmer, n. CV-86-6160 TEH. Un membro della classe Nehmer è un veterano del Vietnam che ha una malattia da erbicida coperta, o il coniuge superstite, il figlio o il genitore di un veterano del Vietnam morto per una di esse. Se il VA negò la compensazione per la stessa malattia in una decisione emessa tra il 25 settembre 1985 — la data di entrata in vigore della regolamentazione annullata — e il 3 maggio 1989, la data di decorrenza dell’assegnazione è la successiva tra la data in cui il VA ricevette la domanda originaria o la data in cui la disabilità sorse; regole parallele governano le domande dei superstiti — inclusi l’indennizzo ai superstiti (DIC) — e la regolamentazione prevale espressamente sul divieto legale ordinario di pagare benefici per periodi precedenti all’entrata in vigore di una presunzione. In termini semplici: una domanda negata nel 1987 per una malattia riconosciuta nel 2010 è pagata come una domanda del 1987.

L’istituzione non si conformò poi semplicemente, e la storia del decreto dal 1991 è una storia di applicazione. Nel 1995 l’Ufficio legale generale del VA emise un’opinione precedente ai sensi della quale il pagamento retroattivo era essenzialmente limitato ai richiedenti che avevano essi stessi sollevato l’Agent Orange o i cui dinieghi avevano citato la regolamentazione annullata. I legali della classe petizionarono il tribunale nel 1998, citando due vedove a cui erano stati concessi benefici su nuove domande ma rifiutata la retroattività su quelle originarie. L’11 febbraio 1999, in Nehmer II, 32 F. Supp. 2d 1175, il giudice Henderson ritenne che il metodo del VA per identificare le decisioni annullate era troppo formalistico: l’ordine del 1989 aveva annullato decisioni che negavano una malattia in seguito trovata associata all’esposizione agli erbicidi, che il richiedente avesse invocato o meno l’Agent Orange e che il diniego avesse citato o meno la regolamentazione. La Ninth Circuit confermò di nuovo l’applicazione del decreto nel 2002, in contenzioso sui benefici retroattivi per il cancro alla prostata e sul pagamento dei benefici maturati alle eredità di veterani morti in attesa. Quando il VA sostenne poi che il decreto non raggiungeva le malattie riconosciute dopo la data di scadenza originaria dell’Agent Orange Act — aveva declinato su quella teoria di ridecidere le domande per la leucemia linfocitica cronica, riconosciuta nel 2003 — la classe si mosse di nuovo nel 2004 e, nel 2005, il tribunale distrettuale respinse la lettura del VA e chiarì che il decreto segue la vita dell’Act. La Ninth Circuit confermò nel 2007; l’ordine di applicazione del 2020 cita la frustrazione di quell’opinione di ritorno al fascicolo — la corte d’appello trovò difficile comprendere perché il dipartimento, avendo accettato l’ordine di consenso, continuasse a resistere sia alla sua attuazione sia al pagamento di benefici a veterani che soffrivano per la condotta dello stesso governo.

La quarta lotta di applicazione fu la più grande. Per i primi undici anni del decreto, il VA aveva rideciso le domande di veterani che detenevano la Vietnam Service Medal — inclusi marinai che servirono nelle acque territoriali del Vietnam, la Blue Water Navy. Nel 2002 l’agenzia si invertì e confinò la presunzione a coloro che avevano messo piede a terra o servito su vie navigabili interne. Un caso separato, Procopio v. Wilkie, risolse in seguito come questione di interpretazione legale che il riferimento dell’Agent Orange Act al servizio nella Repubblica del Vietnam raggiungeva i mari territoriali; non decise ciò che il decreto richiedeva per le domande già negate. Quella questione tornò a Nehmer. Il 5 novembre 2020, il giudice Alsup concesse la quarta mozione della classe per far rispettare la sentenza, ritenendo che il decreto richiedeva al VA di ridecidere automaticamente le domande precedentemente negate dei veterani Blue Water e di pagare benefici retroattivi quando il servizio nei mari territoriali era dimostrato. Il VA annunciò che si sarebbe conformato e, nell’aprile 2021, iniziò a ridecidere le domande di veterani negati per mancanza di servizio nel paese — senza richiedere alcuna nuova domanda — con benefici pagabili retroattivamente alla data della domanda precedentemente negata, inclusi superstiti ed eredità.

Il risultato cumulativo è la cifra legata a questo caso. Nel novembre 2020, annunciando l’ordine di applicazione Blue Water, il NVLSP dichiarò che, come risultato del decreto di consenso, il VA aveva pagato più di 4,6 miliardi di dollari in benefici retroattivi di invalidità e di morte a centinaia di migliaia di veterani del Vietnam e ai loro familiari superstiti. Quella è la cifra dei legali della classe, dichiarata qui come il NVLSP la dichiarò nel 2020; l’ordine del tribunale del 2020 stesso registra, senza un totale, che le ridecisioni di centinaia di migliaia di domande avevano prodotto miliardi di dollari in assegnazioni retroattive che altrimenti potrebbero non essere state pagate.

A che punto sono le cose

Il decreto non è un monumento. È un obbligo vivo, e il fascicolo recente mostra sia esso che funziona sia esso a cui si resiste. Quando il Congresso, nel National Defense Authorization Act per il 2021, aggiunse altre tre malattie all’elenco presuntivo — cancro alla vescica, ipotiroidismo e parkinsonismo — la macchina Nehmer si attivò: le domande precedentemente negate dovevano essere identificate e ridecise, con pagamento retroattivo, senza azione del richiedente. Il PACT Act del 2022 aggiunse poi ipertensione e gammopatia monoclonale di significato indeterminato, ed estese l’esposizione presuntiva a ulteriori luoghi — Thailandia, Laos, Cambogia, Guam e Samoa Americane, e l’atollo Johnston. Le regole Nehmer stesse restano ciò che dice il § 3.816: regole per i veterani del Vietnam e i loro superstiti, costruite sul servizio in Vietnam durante il periodo che il VA definisce dal 9 gennaio 1962 al 7 maggio 1975, ora inclusi i mari territoriali. Le domande che poggiano sui luoghi più recenti viaggiano ai sensi delle regole ordinarie di data di decorrenza, che sono molto meno generose.

E il dovere di identificazione — il cuore del decreto, la promessa che l’agenzia troverà il richiedente anziché attendere di essere trovata — è precisamente dove la contabilità ufficiale più recente trovò il fallimento. In un rapporto emesso nel giugno 2024, l’Office of Inspector General del VA constatò che la Veterans Benefits Administration non aveva identificato tutti i veterani del Vietnam che potevano qualificarsi per benefici retroattivi dopo le aggiunte del 2021. Lavorando da registri del sistema sanitario che l’amministrazione dei benefici non aveva usato, l’Inspector General stimò che, di circa 86.894 veterani con le malattie appena aggiunte nei loro fascicoli medici VA, circa 36.125 avevano diritto a circa 836,8 milioni di dollari in benefici non pagati. Il VA concordò con due delle tre raccomandazioni dell’Inspector General. Trentatré anni dopo il decreto, decine di migliaia di membri della classe attendevano ancora di essere trovati dal sistema che il decreto ordinò di trovarli.

Fuori dalla definizione della classe, il confine più antico è ancora in vigore. La classe Nehmer è una classe di servizio in Vietnam. I veterani esposti agli erbicidi dove le sostanze chimiche furono immagazzinate, testate o spruzzate in basi dentro gli Stati Uniti — il resoconto della Legion del 2018 nomina Fort Drum, New York, dove l’Esercito riconobbe l’uso di erbicidi — non vi rientrano, e la guida stessa del VA dice a quei veterani che devono provare la loro esposizione individuale per ottenere il collegamento al servizio per le malattie presuntive. Le loro domande procedono una alla volta, senza la ridecisione automatica del decreto e senza la sua portata retroattiva. Nessuna nuova legge è stata cercata per la classe centrale, perché lo strumento della classe centrale è il decreto stesso: il NVLSP resta in carica come legale della classe nominato dal tribunale e cane da guardia, e lo schema di applicazione del 1999, dei primi anni Duemila e del 2020 — mozione, ordine, ridecisione — resta il meccanismo con cui ogni nuova malattia, e ogni nuovo restringimento da parte dell’agenzia, riceve risposta.

Il bilancio

Il resoconto, in tre righe — ciò che il fascicolo mostra che è stato fatto, ciò che mostra che non è stato fatto, e ciò che si sta ancora cercando.

Ciò che è stato fatto

Ciò che non è stato fatto

Ciò che è ancora richiesto

Il dossier, in video

Il contenzioso Nehmer fu combattuto in atti e ordini, e poco di esso fu filmato; ciò che il fascicolo video detiene è la guerra e il lungo seguito a cui il decreto risponde — l’irrorazione, i dinieghi, la testimonianza stessa dei veterani e la lotta continua su ciò che gli erbicidi fecero. Quattro film: una storia documentaria dal Retro Report del New York Times, il trailer del documentario PBS Independent Lens sull’uso continuo degli erbicidi, un film di un’emittente australiana sulla generazione dopo l’esposizione, e veterani che descrivono la propria esposizione e il processo delle domande con le loro stesse parole.

La lunga ombra. La storia documentaria di Retro Report sull'Agent Orange per il New York Times: l'irrorazione, le rassicurazioni ufficiali, i veterani tornati a casa malati e i decenni di disputa che seguirono. (The New York Times.)

La lotta continua. Il trailer ufficiale di The People vs. Agent Orange, il documentario trasmesso su Independent Lens di PBS nel 2021, che segue due donne che premono sull'industria chimica per l'uso degli erbicidi in Vietnam e negli Stati Uniti. (ktaverna2, il canale dei cineasti.)

La generazione successiva. Il film di SBS Dateline sui figli degli esposti — l'eredità della diossina come portata dalle famiglie in Vietnam, l'altra metà del fascicolo umano degli erbicidi. (SBS Dateline.)

Con le loro stesse parole. Veterani del Vietnam descrivono come furono esposti all'Agent Orange e i problemi di salute che seguirono, con ospiti che spiegano come i veterani potevano cercare aiuto dal VA. (VeteransForumNetwork.)

Fonti

Fa parte di Betrayed, Not Forgotten — il rendiconto di questo sito sui militari e sui veterani abbandonati dalle loro stesse istituzioni. I video sono incorporati dai loro editori; nulla è ospitato di nuovo qui.