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Les recrues MAVNI : la citoyenneté qui leur avait été promise pour leur service

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Ils ont été recrutés parce que l'Army avait besoin de ce qu'ils avaient et ne pouvait le cultiver chez elle : une maîtrise native des langues parlées là où les soldats américains combattaient, et une formation médicale dont les services manquaient. En échange d'un engagement de service de huit ans, des immigrants légaux qui n'étaient pas citoyens — et même pas détenteurs d'une green card — se sont vu offrir le plus ancien marché de l'histoire militaire américaine, rendu explicite : servez honorablement, et le pays que vous servez devient le vôtre, vite. Plus de dix mille ont accepté le marché. Puis, à partir de 2016, le Department of Defense a gelé leur programme, réécrit les conditions après leur signature, retenu le formulaire unique qui rendait la promesse de citoyenneté opérante et — dans des centaines de cas documentés dans les propres dépôts de l'Army — libéré les recrues ou les a laissées attendre jusqu'à l'expiration des visas avec lesquels elles étaient arrivées. Il a fallu trois recours collectifs fédéraux, étalés sur six ans, pour contraindre le gouvernement à délivrer les papiers qu'il avait promis au bureau de recrutement. Cette page est le dossier de cette promesse, de la manière dont elle a été rompue, et de ce que les tribunaux ont restauré et n'ont pas restauré.

Le service et la promesse

Le programme s’appelait MAVNI — Military Accessions Vital to the National Interest. La loi fédérale limite en général l’engagement aux citoyens et aux résidents permanents légaux, mais 10 U.S.C. § 504(b)(2) permet à un secrétaire de service d’engager d’autres personnes lorsque l’engagement est « vital to the national interest ». Le 5 décembre 2008, le Secretary of Defense Robert Gates a autorisé MAVNI comme programme pilote sur ce fondement, et le recrutement de l’Army dans ce cadre a commencé en février 2009. Le récit contemporain du Congressional Research Service décrit le dispositif : jusqu’à 1 000 recrues pour un pilote d’un an, tirées de personnes légalement présentes aux États-Unis — non-immigrants sous visa, demandeurs d’asile, réfugiés et personnes sous temporary protected status — qui détenaient des « critical skills » : médecins, infirmiers, et spécialistes des langues et cultures désignées. Le programme a été conçu avec l’aide de Margaret Stock, lieutenant-colonel retraitée de l’Army Reserve et avocate en immigration, et l’Army en a toujours été le principal utilisateur.

Le volet citoyenneté du marché n’était pas un embellissement de recruteur. C’était la loi. En vertu de la disposition de naturalisation en temps de guerre, 8 U.S.C. § 1440, un non-citoyen qui sert honorablement dans la Selected Reserve ou en service actif pendant une période d’hostilités désignée peut se naturaliser sans obtenir d’abord une green card, sans les conditions ordinaires de résidence et sans frais de dépôt. L’Executive Order 13269 (3 juillet 2002) a désigné la période commençant le 11 septembre 2001 comme une telle période, et il demeure en vigueur. Un seul jour de service honorable suffit pour être admissible. Le document charnière était le Form N-426 : un formulaire que la recrue remplit et que l’armée doit certifier, attestant le service honorable, avant que U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) puisse agir. Pendant les années de fonctionnement du programme, la certification était couramment délivrée à l’arrivée à l’entraînement de base ou avant, et les soldats MAVNI se naturalisaient couramment vers la fin de l’entraînement de base.

Le programme a fonctionné, selon ses propres termes, pendant des années. Il a été suspendu brièvement après la fusillade de Fort Hood en 2009 pendant la révision du filtrage, a repris en 2012, et a été prolongé et élargi en 2014. Plus de 10 000 recrues ont rejoint par MAVNI — le propre chiffre du département était d’environ 10 400. Le sergent Saral Shrestha, une recrue MAVNI du Népal, a été le Soldier of the Year de l’Army en 2012. Les recrues ont pourvu des postes — linguistes, infirmiers militaires, dentistes et autres cliniciens — que les services les avaient recrutées, précisément, pour pourvoir.

La promesse avait donc trois parties, toutes écrites : un engagement légal pour des personnes que les règles ordinaires excluaient, un engagement de huit ans de la recrue, et une voie accélérée et légale vers la citoyenneté de la part du gouvernement, documentée par un N-426 certifié. Ce qui suit est ce qui est arrivé à la troisième partie.

Ce qui s’est passé

En septembre 2016, le Department of Defense a imposé un filtrage de sécurité renforcé aux recrues MAVNI et cessé de prendre de nouveaux engagements ; les dernières recrues sont entrées vers octobre 2016. La raison déclarée du département, donnée par sa porte-parole, la major de l’Air Force Carla Gleason, en 2018, était que plusieurs évaluations classifiées avaient conclu que le programme « was vulnerable to an unacceptable level of risk from insider threats such as espionage, terrorism, and other criminal activity ». Cette justification est celle du département, attribuée comme telle ; ce qui n’est pas contesté, c’est l’effet. Le filtrage — un filtrage de contre-espionnage et deux décisions que le contentieux appelait la National Security Determination et la Military Security Suitability Determination — n’avait aucun délai fixe d’achèvement. En avril 2018, a dit Gleason à NPR, environ 1 100 personnes avaient signé des contrats mais n’étaient pas parties à l’entraînement de base. Les recrues s’entraînaient avec des unités de la Reserve, ou attendaient dans les programmes Delayed Entry et Delayed Training, pendant que leurs visas temporaires s’épuisaient — et l’engagement ne conférait aucun statut migratoire pour remplacer un visa expirant.

En juillet 2017, la charge est passée du retard au blocage formel. En vertu d’une politique de l’USCIS du 7 juillet 2017, les demandes de naturalisation des soldats MAVNI qui détenaient déjà des N-426 certifiés ont été mises en attente jusqu’à ce que le Department of Defense achève son filtrage renforcé — la politique au centre de l’affaire Nio, déposée par dix soldats de la Selected Reserve menés par Kusuma Nio, qui avaient fait tout ce qui leur était demandé et voyaient leurs demandes cesser d’avancer.

Le 13 octobre 2017, le Department of Defense a publié les directives qui ont rompu le marché dans ses termes. Avec effet immédiat, un ressortissant étranger ne pouvait recevoir une certification de service honorable qu’après avoir achevé tout le filtrage de sécurité et d’aptitude avec une détermination favorable, achevé l’entraînement militaire initial, et accompli au moins 180 jours consécutifs de service actif ou au moins un an de service satisfaisant dans la Selected Reserve. La norme précédente — celle de la loi, et en vigueur quand ces recrues ont signé — était d’un jour de service honorable. Les directives regardaient aussi en arrière : les certifications déjà délivrées à des militaires dont le filtrage était incomplet seraient rappelées et décertifiées. Et les résidents permanents légaux, qui n’ont jamais été des recrues MAVNI, ne pouvaient plus partir en entraînement initial tant qu’une enquête de fond n’était pas achevée et favorable, plutôt que simplement ouverte. Le département a dit que les changements « reflect lessons learned from the Military Accessions Vital to the National Interest (MAVNI) Pilot Program ». Le secrétaire James Mattis a dit le même jour que le département « taking the steps obviously to save the program, if it can be saved ». L’autorisation du programme a expiré le 30 septembre 2017 et n’a jamais été renouvelée.

Pour les recrues déjà dans le pipeline, les conséquences se sont composées. Sans N-426 certifié, il n’y avait pas de demande de naturalisation ; sans demande en instance, les recrues perdaient la protection pratique contre les procédures d’expulsion qu’un dossier en attente avait fournie ; et sans date de départ — que le filtrage inachevé contrôlait — il n’y avait aucun moyen de faire courir les nouveaux délais de 180 jours ou d’un an. La juge Ellen Segal Huvelle, qui a présidé Kirwa et Nio, a résumé l’échange initial : on avait dit aux recrues qu’« in exchange for eight years of military service, they would be able to pursue an expedited path to citizenship shortly after enlistment », et les nouvelles règles prolongeaient ce délai « by two or three years », les exposant à la libération et à une possible expulsion — et, a-t-elle noté, à de graves répercussions dans certains pays d’origine pour avoir tenté de rejoindre une armée étrangère.

Puis sont venues les libérations. À l’été 2018, l’Associated Press a rapporté que des réservistes et recrues immigrants étaient brusquement libérés — certains informés qu’ils étaient des risques de sécurité parce qu’ils avaient des proches à l’étranger, d’autres informés seulement que le Department of Defense n’avait pas achevé leurs vérifications de fond, ce qui, par le propre dispositif du département, signifiait qu’ils avaient échoué à une exigence que le département lui-même contrôlait. Des avocats en immigration ont dit à l’AP qu’ils connaissaient alors plus de quarante libérations de ce type. La propre liste de l’Army, déposée devant le tribunal fédéral dans le contentieux Calixto et descellée à la demande de l’AP en octobre 2018, a fixé le nombre documenté à 502 militaires MAVNI libérés entre juillet 2017 et juillet 2018, environ les deux tiers d’entre eux consignés comme « refuse to enlist » — une caractérisation que des recrues qui avaient signé des contrats, prêté serment et s’étaient entraînées pendant des années en suppliant de partir ont contestée cas après cas. L’un d’eux était Lucas Calixto, un immigrant brésilien arrivé aux États-Unis à douze ans, engagé dans l’Army Reserve dans le Massachusetts en 2016 pour son portugais, et promu private second class peu avant que des papiers de libération n’arrivent sans autre motif énoncé que « MAVNI — Military Personnel Security ». Il n’avait, alléguait sa plainte, eu aucune chance de se défendre ni de faire appel. Panshu Zhao, un candidat au doctorat de Texas A&M originaire de Chine servant dans l’Army Reserve depuis 2016, s’est vu dire qu’il avait échoué à une vérification de fond, sans détails ni appel : « It is just like you’re dropped from heaven to hell », a-t-il dit à l’AP.

Les chiffres de l’USCIS rapportés par Military.com montrent le pipeline se fermant dans les mêmes mois : les demandes militaires de naturalisation sont tombées de 3 132 au dernier trimestre de l’exercice 2017 à 1 069 au premier trimestre de l’exercice 2018, et les approbations de 2 123 à 755 — des chiffres couvrant les militaires non citoyens en général, que les deux agences ont attribués aux nouvelles exigences.

Ce que l’institution a fait ensuite

Les premières corrections sont venues d’un tribunal, pas du département. Le 25 octobre 2017 — douze jours après la publication des directives d’octobre — la juge Huvelle a accordé une injonction préliminaire dans Kirwa v. U.S. Department of Defense, 285 F. Supp. 3d 21 (D.D.C. 2017), le recours collectif intenté par les soldats MAVNI de la Selected Reserve Mahlon Kirwa, Santhosh Meenhallimath et Ashok Viswanathan, qui s’entraînaient depuis 2016 et s’étaient vu refuser la certification. L’injonction interdisait au département de refuser les N-426 aux engagés MAVNI de la Selected Reserve en vertu de la Section II des directives du 13 octobre, et de refuser de certifier comme honorable le service d’un engagé ayant servi un jour ou plus, sauf pour des motifs de conduite généralement applicables à tous les soldats ; une ordonnance modifiée a enjoint de faire les meilleurs efforts pour certifier ou refuser dans les deux jours ouvrables. Le 1er décembre 2017, le tribunal a certifié le groupe Kirwa. Les certifications ont alors coulé sous la supervision du tribunal. Le rapport d’étape du département du 22 avril 2020 énonce le total sans fard : 1 693 demandes de N-426 soumises, et 1 693 accordées.

Le groupe Nio — des soldats qui avaient déjà leurs N-426 mais dont l’USCIS avait gelé les naturalisations — a gagné par étapes. Le tribunal a certifié ce groupe en octobre 2017. Le 22 mai 2019, dans Nio v. U.S. Department of Homeland Security, 385 F. Supp. 3d 44 (D.D.C. 2019), le tribunal a accordé en partie le jugement sommaire aux plaignants et annulé, comme arbitraire et capricieuse, l’exigence de la politique de l’USCIS du 7 juillet 2017 selon laquelle la Military Security Suitability Determination d’un soldat MAVNI devait être achevée avant que l’USCIS statue sur la demande de naturalisation. Le 20 août 2020, le tribunal a converti sa protection préliminaire en injonction permanente : le Department of Defense avait interdiction permanente de mettre en œuvre la Section III des directives du 13 octobre 2017 — la disposition de décertification — et de décertifier, annuler, rappeler, révoquer ou invalider de toute autre manière les N-426 dûment délivrés au groupe, sauf pour des motifs de conduite généralement applicables aux membres des forces armées. Le tribunal a rendu jugement pour les plaignants, et en novembre 2020 le gouvernement a volontairement désisté de son appel.

Les affaires de libération ont pris plus longtemps et se sont terminées par un règlement plutôt qu’un jugement. Calixto a poursuivi à la fin juin 2018 ; en juillet 2018, l’Army a révoqué sa libération, et en août 2018 le secrétaire adjoint par intérim de l’Army pour les effectifs et les affaires de réserve, Marshall Williams, a ordonné une suspension immédiate du traitement des séparations involontaires des soldats MAVNI. Au moins trois douzaines de recrues libérées ont été réintégrées à mesure que les procès s’accumulaient. Mais le recours collectif Calixto s’est poursuivi pendant quatre années de plus, résolu seulement le 22 septembre 2022, quand le tribunal a certifié un groupe et approuvé un règlement avec l’Army. En vertu de celui-ci, les membres du groupe — toute personne engagée via MAVNI le 30 septembre 2017 ou avant et qui soit n’avait pas été libérée, soit avait reçu une libération non caractérisée comme honorable, general, other than honorable, bad conduct ou dishonorable — ont eu droit à un N-426 certifié même s’ils n’étaient jamais partis à l’entraînement de combat de base, par un processus dédié de l’Army avec les avocats du groupe en copie de chaque demande. Le site de contentieux des avocats énonce l’effet dans ses propres mots : le règlement « removes the last known military service-related impediments to naturalization for MAVNI soldiers » et supprime, pour ceux déjà naturalisés, tout risque de dénaturalisation fondé sur leur service dans l’Army ou sur une libération « uncharacterized » passée ou future.

Deux décisions voisines complètent le tableau. Dans Samma v. U.S. Department of Defense, le recours collectif de l’ACLU pour les militaires non citoyens au-delà des groupes MAVNI de la Selected Reserve, la juge Huvelle a statué le 25 août 2020 que les exigences minimales de service de la politique d’octobre 2017 étaient contraires à la loi, les a annulées, et a interdit au département de retenir des N-426 certifiés pour défaut de les satisfaire — restaurant la norme d’un jour pour ce groupe également. Le gouvernement a fait appel ; pendant que l’appel était en instance, le département a abrogé lui-même les exigences de durée de service, dans un mémorandum du 17 juin 2021. Et dans Tiwari v. Mattis, dans le Western District of Washington, le juge Thomas Zilly a statué après procès — à la suite d’une injonction préliminaire d’avril 2018 — que le département ne pouvait pas soumettre les soldats MAVNI naturalisés, devenus alors citoyens des États-Unis, à une surveillance continue et à des contrôles de sécurité récurrents non imposés aux soldats nés aux États-Unis, notant que les propres témoins du département reconnaissaient qu’aucun soldat MAVNI naturalisé n’avait jamais été accusé ni condamné pour espionnage ou toute autre infraction pénale, ni dénaturalisé.

Les avocats du groupe chez Morgan Lewis, qui avec Fried Frank ont mené les trois affaires pro bono — plus de 24 000 heures selon le propre compte des cabinets dans les dépôts de frais — ont résumé la campagne en février 2023 : des victoires complètes incluant une injonction permanente et un jugement sommaire, aboutissant à la naturalisation de plus de 2 000 membres du groupe, et le règlement Calixto permettant à des centaines d’autres d’obtenir des certifications. Ce chiffre de plus de 2 000 est celui des avocats ; il est plus grand que les 1 693 certifications du groupe Kirwa que le gouvernement lui-même a rapportées en avril 2020 parce qu’il couvre les trois groupes.

Ce que l’institution n’a pas fait est tout aussi précis. Le Department of Defense n’a jamais relancé MAVNI et n’a jamais annoncé de programme successeur. Aucune recrue qui a perdu des années — à s’entraîner dans les limbes, à un visa expiré pendant qu’un contrôle restait non traité, à une libération révoquée plus tard ou contournée par un règlement — n’a été indemnisée pour elles, et aucune excuse au groupe n’apparaît dans le dossier que cette page peut citer. Les remèdes ont été des remèdes de paperasse : nécessaires, chèrement gagnés, et exactement aussi grands que la dimension paperasse de la promesse — et pas plus grands.

Où en sont les choses

En octobre 2026, l’architecture du contentieux est complète et le programme qu’elle défendait a disparu. Les certifications Kirwa ont été accordées — 1 693 demandes sur 1 693 dans les rapports d’étape du gouvernement localisés pour cette page. L’injonction permanente Nio tient. Le règlement Calixto demeure le canal opératoire pour les membres du groupe qui ont encore besoin d’un N-426 certifié, et Morgan Lewis a financé un fellowship juridique de deux ans, annoncé en 2023, pour guider des centaines d’autres soldats et vétérans non citoyens à travers la naturalisation. Les exigences Samma ont été annulées en 2020 et abrogées en 2021, bien que l’appel du gouvernement ait été plaidé devant la D.C. Circuit le 30 janvier 2025, et qu’aucune décision ultérieure n’ait été localisée pour cette page — un bout libre et vivant concernant une politique que le département a déjà retirée.

MAVNI n’a pas été réautorisé ; aucun programme acceptant des résidents non permanents pour un engagement en échange d’une naturalisation accélérée ne fonctionne. Les quelque 10 400 personnes passées par MAVNI incluent des soldats qui se sont naturalisés avant le gel et ont servi des carrières complètes, des soldats naturalisés seulement parce qu’un tribunal a ordonné les papiers, et un reste — jamais totalisé publiquement par le département — dont les contrats ont été annulés, dont les visas ont expiré pendant l’arriéré, ou qui figuraient parmi les 502 libérés en 2017–2018 et ne sont pas revenus. Des défenseurs ont rapporté des cas individuels d’expulsion parmi les engagés tombés hors statut en attendant ; aucun décompte officiel n’existe dans le dossier examiné ici, et cette page n’en invente pas. La recrue née au Népal qui a écrit en 2021 sur sa signature en mai 2016, l’ordre de rendre sa carte d’identité militaire en septembre 2017 comme « MAVNI loss », et sa naturalisation en 2018 après plus de deux ans a mis la réclamation résiduelle en une phrase : une administration « cannot ignore foreign-born recruits who put their lives and livelihoods on the line to fight for America ». Aucune législation restaurant MAVNI ou indemnisant ses recrues n’avait été adoptée au moment de la recherche de cette page.

Le gouvernement a conçu l’offre, l’a inscrite dans les contrats de recrutement, et a bénéficié des compétences qu’elle achetait. Quand le programme est devenu incommode, il n’est pas allé au Congrès pour changer la loi, et il n’a pas honoré les contrats en fermant le programme ; il a changé la définition du service honorable par mémorandum, appliqué le changement à des personnes déjà en service, rappelé des certifications déjà délivrées, et libéré des recrues pour avoir échoué à des contrôles qu’il n’avait pas achevés. Chaque élément de cette séquence qui a été testé devant un tribunal a été arrêté, annulé, enjoint ou réglé. Ce qui n’a jamais été restauré, c’est le programme — ni les années.

Le bilan

Le bilan, en trois lignes — ce que le dossier montre qui a été fait, ce qu’il montre qui n’a pas été fait, et ce qui est encore demandé.

Ce qui a été fait

Ce qui n’a pas été fait

Ce qui est demandé

Le dossier, en vidéo

L’histoire MAVNI a été racontée à la caméra pendant qu’elle se déroulait — dans les reportages des bureaux de recrutement et des salles d’entraînement de la Reserve où les recrues attendaient, dans les reportages de juillet 2018 de l’Associated Press sur les libérations brutales, et dans les récits ultérieurs des recrues elles-mêmes et des avocats qui ont mené les recours collectifs.

Aucun film intégrable n'est encore porté sur cette page. Les émissions existent — l'étape de vérification qui confirme l'identité et le statut d'intégration d'un film n'a pas pu être achevée quand cette page a été construite, et ce site n'intègre pas une vidéo qu'il n'a pas vérifiée. Le mur sera ajouté quand la vérification pourra être menée.

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Sources

Fait partie de Betrayed, Not Forgotten — le compte rendu de ce site sur les militaires et les vétérans que leurs propres institutions ont abandonnés. Les vidéos sont intégrées depuis leurs éditeurs ; rien ici n'est réhébergé.