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Dear Doug Collins

La taxe de veuve : la compensation SBP–DIC, et les veuves qui l'ont abrogée

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Le Survivor Benefit Plan a été vendu à des générations de retraités militaires comme une assurance : payez des primes sur votre solde de retraite, mois après mois, et si vous mourez le premier, votre conjoint continuera de recevoir une rente pouvant atteindre 55 pour cent du montant de base que vous avez choisi. Ce que l'argumentaire de vente ne disait pas, c'est que si le service lui-même causait le décès — si le retraité mourait d'une blessure ou d'une maladie liée au service, ou était tué en service actif — la rente serait réduite du montant de l'autre prestation de survivant, la Dependency and Indemnity Compensation du VA, dollar pour dollar. Pour beaucoup de veuves et de veufs, la coupe était totale : le DIC égalait ou dépassait le SBP, la rente pour laquelle leur conjoint avait payé disparaissait, et tout ce qui revenait était un remboursement des primes. Les survivants ont nommé la règle pour ce qu'elle donnait l'impression d'être — la « taxe de veuve ». Cette page est le dossier de cette compensation, des environ 65 000 conjoints qu'elle a touchés, et des conjoints survivants — Kathy Prout, de Californie, au premier rang d'entre eux — qui se sont organisés, ont arpenté les couloirs du Congrès pendant des années, et l'ont enfin abrogée, pour l'avenir seulement, en 2019.

Le service et la promesse

Le Congrès a promulgué le Survivor Benefit Plan en 1972, remplaçant un plan antérieur dont la protection des survivants avait été jugée, dans le résumé par le Congressional Research Service des auditions de 1971, « incomplète, inadéquate, ou inexistante ». La promesse inscrite dans le nouveau plan était énoncée dans la propre formulation du ministère de la Défense, citée par le CRS : garantir que les personnes à charge survivantes des militaires qui meurent à la retraite ou après être devenus éligibles à la retraite « continueront d’avoir un niveau de revenu raisonnable ». Un retraité choisit la couverture à la retraite, en choisissant un montant de base jusqu’à hauteur de la pleine solde de retraite ; la rente au survivant est de 55 pour cent de cette base. Le retraité paie pour ce choix — selon la formule moderne à taux forfaitaire, des primes de 6,5 pour cent du montant de base choisi sont retenues sur la solde de retraite — et le gouvernement en partage le coût. La couverture pour ceux qui meurent en service actif a été ajoutée puis élargie. À la fin de l’exercice 2018, consigne le CRS, quelque 273 596 survivants recevaient des paiements SBP, et environ 1,1 million de retraités étaient inscrits.

La Dependency and Indemnity Compensation (DIC), « indemnisation des survivants », est une promesse différente, faite par une agence différente pour une raison différente. Le DIC est versé par le Department of Veterans Affairs (VA), sans coût pour le militaire, aux survivants d’un membre mort dans l’exercice de ses fonctions ou d’un vétéran mort d’une blessure ou d’une maladie liée au service. Il est exonéré d’impôt, là où la rente SBP est imposable. Dans la formulation des défenseurs — énoncée devant le Congrès pendant des décennies et citée par le CRS à partir de la Non Commissioned Officers Association — les deux paiements répondent à deux pertes différentes : « Le SBP est une assurance achetée par le retraité auprès de son employeur, le DOD, et vise à préserver pour le survivant une partie de la solde de retraite gagnée par le service au décès du retraité pour quelque raison que ce soit. Le DIC est une indemnisation spéciale versée au survivant par le VA lorsque le service d’un membre a causé sa mort prématurée. »

La compensation n’était pas un accident découvert plus tard ; elle était intégrée à la conception. Dans les débats du début des années 1970, consigne le CRS, les législateurs ont délibérément intégré le SBP à la Social Security et aux prestations du VA, entendant que le SBP fournisse une couverture complète là où aucune autre prestation fédérale n’était payable et une couverture supplémentaire là où ces prestations étaient insuffisantes. Les défenseurs de l’arrangement, plus tard, ont invoqué la règle de longue date contre le fait de recevoir deux prestations fédérales pour le même événement, noté que le gouvernement paie à la fois le coût entier du DIC et subventionne le SBP, et noté que les conjoints touchés par la compensation recevaient des remboursements de primes. C’était le cas de l’institution. Le cas des survivants était plus simple : ils avaient payé pour l’une des deux prestations, et le gouvernement la conservait quand même — précisément là où le décès était le fait du gouvernement lui-même.

Ce qui s’est passé

Les mécanismes étaient mécaniques, et le CRS les énonce sans détour. Avant le NDAA pour l’exercice 2020, lorsqu’un conjoint survivant avait droit à la fois au SBP et au DIC, la loi exigeait que la prestation SBP soit réduite, dollar pour dollar, du montant du DIC. Si le DIC était plus petit que le SBP, le conjoint recevait le SBP réduit plus le DIC — un total combiné pas plus grand que le SBP non réduit seul, comme si le DIC n’existait pas. Si le DIC égalait ou dépassait le SBP, aucun SBP n’était payable du tout : le conjoint recevait seulement le DIC et, à la place de la rente, un remboursement des primes SBP du retraité décédé sur la base du montant de la compensation. Le DIC lui-même n’était jamais réduit. Seule la prestation achetée l’était.

L’échelle a été comptée à plusieurs reprises, et les comptes ont bougé avec l’année et le compteur, ce qui mérite d’être énoncé plutôt que lissé. Military Times a placé la population touchée à environ 63 000 familles en 2017. TAPS et les parrains sénatoriaux de l’abrogation ont dit plus de 65 000 en 2019 ; la sénatrice Susan Collins, clôturant le combat en décembre, a dit jusqu’à 67 000 ; le compte rendu de TAPS en 2023 sur l’abrogation achevée a dit jusqu’à 66 000. La perte moyenne était le chiffre sur lequel toutes les sources convergeaient : environ 925 dollars par mois, environ 11 000 dollars par an, par conjoint touché — dans certains récits, jusqu’à environ 12 000 dollars par an. Multipliée sur un veuvage, c’était une maison, une retraite, une marge planifiée et payée.

Kathy Prout a appris la règle de la manière dont la plupart des conjoints l’ont fait : au pire moment de sa vie, d’un officier d’assistance aux familles endeuillées, sans explication adéquate attachée. Son mari, le contre-amiral James « Jay » Prout III, commandant du groupe de combat du porte-avions USS Carl Vinson, est mort le 17 mai 1995, lorsque le F/A-18 Hornet dans lequel il volait s’est écrasé dans les montagnes du Nouveau-Mexique ; il a laissé derrière lui son épouse et trois enfants. MOAA, qui a plus tard donné à Prout son Distinguished Service Award pour ce combat, consigne ce qui a suivi : elle a appris que le SBP serait réduit dollar pour dollar par son DIC, que son « revenu a été réduit de presque 80 % par rapport à la solde de service actif », et que personne — ni l’officier d’assistance aux familles endeuillées, ni les amis de son mari — ne pouvait expliquer pourquoi. « Je savais qu’il serait difficile de vivre avec cela avec trois enfants, mais je pouvais le faire », a-t-elle dit à MOAA. « Qu’en est-il des conjoints survivants de rang inférieur ? Comment pouvaient-ils vivre avec tellement moins ? Je savais que c’était mal. Je pensais que c’était une politique qui pouvait être facilement corrigée. J’ai découvert que la loi devait être changée. C’était intimidant. »

L’arithmétique est tombée sur les veuves plus jeunes avec la même indifférence. Le compte rendu de MOAA en 2019 de trois histoires de survivants consigne Nancy Mullen, dont le mari, l’adjudant de l’Army Sean Mullen, a été tué au combat en Afghanistan le 2 juin 2013, lors de son sixième déploiement, après dix-huit ans et demi de service : la compensation signifiait qu’elle ne recevrait que 26 pour cent du revenu que son mari avait fourni au foyer avant d’être tué. « Il a payé largement », a-t-elle dit. « Notre pays peut faire mieux. » D’autres conjoints ont contourné la règle à un prix que les défenseurs de la règle comptaient rarement : à partir de 2003, un conjoint survivant pouvait choisir de transférer la rente SBP à un enfant, parce que le SBP d’un enfant n’était pas compensé par le DIC — une solution de contournement qui payait la famille pendant que les enfants étaient mineurs, puis s’arrêtait, et qui en 2019 est entrée en collision avec le traitement par le code fiscal des revenus non gagnés des enfants. Le choix que la compensation forçait était entre la rente de la veuve et celle des enfants, et il devait être fait dans le deuil, rapidement, par des personnes qui venaient souvent d’apprendre que la compensation existait.

Ce que l’institution a fait ensuite

Pendant la majeure partie de la vie de la compensation, la réponse du Congrès a été un correctif partiel avec son propre nom. La section 644 du National Defense Authorization Act pour l’exercice 2008 a établi la Special Survivor Indemnity Allowance, SSIA, effective le 1er octobre 2008 : un petit paiement mensuel aux conjoints dont le SBP était compensé, destiné, selon les mots du CRS, « à compenser partiellement cette réduction ». Elle a commencé à 50 dollars par mois lors de l’exercice 2009 et a augmenté par la loi au fil des ans — 100 dollars en 2014, puis 150 dollars, 200 dollars, 275 dollars et 310 dollars, rendue permanente par la section 621 du NDAA pour l’exercice 2018 et ajustée au coût de la vie par la suite, atteignant 323 dollars par mois en 2020 et 327 dollars en 2021. Il ne lui a jamais été permis de dépasser le montant de la compensation elle-même, et face à une perte moyenne d’environ 925 dollars par mois, elle remplaçait, au mieux, environ un tiers. L’institution avait, dans sa propre loi, concédé que la réduction était un préjudice digne d’être compensé — puis en a compensé une fraction pendant encore quinze ans.

Des projets de loi d’abrogation complète ont été présentés Congrès après Congrès et sont morts, pour l’essentiel, sur le coût et sur l’exigence de trouver des économies compensatoires. Le Congressional Budget Office a estimé en 2009 que l’élimination de la compensation coûterait 7,0 milliards de dollars sur dix ans ; lorsque l’abrogation est enfin passée, l’estimation du CBO en décembre 2019 pour l’abrogation progressive était de 4,68 milliards de dollars de dépenses directes supplémentaires sur les exercices 2020–2029. La sénatrice Collins, qui a porté le projet de loi du Sénat avec le sénateur Doug Jones, a dit à la tribune que la législation d’abrogation avait été adoptée par le Sénat de nombreuses fois sur près de deux décennies, toujours à des majorités écrasantes, « seulement pour être ensuite retirée lors du processus de conférence ». Le soutien, en d’autres termes, n’a jamais été l’ingrédient manquant. L’ingrédient manquant était un Congrès disposé à payer pour ce qu’il continuait de voter.

Ce qui a changé a été l’organisation, et l’organisation a été construite par les veuves elles-mêmes. Edie Smith, qui a appris l’existence de la compensation après la mort de son mari en 1998, a travaillé avec MOAA dès le début et, consigne MOAA, a obtenu la première législation d’abrogation en 2001. Prout est devenue la liaison des conjoints survivants pour son chapitre MOAA, a siégé au Surviving Spouse Advisory Committee de MOAA, et a pressé l’association de faire de l’abrogation une priorité législative. « Lorsqu’elle a convaincu MOAA d’en faire une priorité législative, “cela a changé la donne” », a écrit MOAA. En 2013, MOAA a inclus la compensation SBP–DIC dans son événement annuel de plaidoyer sur la Colline pour la première fois. La même année, Prout a lancé deux groupes Facebook pour les conjoints survivants — nécessaires, a-t-elle expliqué, parce que les lois sur la vie privée signifiaient que les survivants ne pouvaient pas se trouver les uns les autres : « Le Congrès devait entendre ceux qui étaient touchés. Nous avons créé des lettres à envoyer, des lignes directrices, des statistiques, quoi dire lors d’un appel téléphonique, et nous avons arpenté les couloirs du Congrès. » Les deux comptes rendus de MOAA sur ses déplacements donnent l’échelle de deux façons : plus de 100 voyages à Washington en tout, et, vivant en Californie, arpentant les couloirs du Congrès 18 fois par an. En 2017, elle a été invitée à la Maison-Blanche pour rencontrer le vice-président Mike Pence. Autour des veuves se tenait la coalition — MOAA, TAPS, la VFW, la National Military Family Association, Gold Star Wives of America — avec TAPS, selon son propre compte rendu, jouant un rôle déterminant pour faire passer l’abrogation au Congrès aux côtés des survivants, et la VFW convoquant les organisations de service et les veuves lors d’une table ronde en mai 2019 pour mener la campagne finale comme une seule.

La fin de partie est venue en 2019. À la Chambre, les représentants Joe Wilson et John Yarmuth ont porté H.R. 553, le Military Surviving Spouses Equity Act ; MOAA comptait 312 coparrains à la Chambre au milieu de l’été, et le profil MOAA de Prout consigne que le projet de loi a fini avec plus de coparrains que tout autre projet de loi du 116e Congrès. Au Sénat, les sénateurs Jones, Collins, Jon Tester et Mike Crapo ont porté S. 662 ; la sénatrice Collins consigne un record de 78 coparrains au Sénat. En juin 2019, la demande de Jones de faire passer l’abrogation par consentement unanime a été bloquée, et il a pris la tribune — dans des remarques conservées en vidéo ci-dessous — pour dire que le Sénat avait « tourné le dos pendant plus de 40 ans aux familles militaires ». En septembre, le Sénat a voté par 94–0 sur la motion de Jones chargeant ses membres de la conférence de conserver l’abrogation dans le projet de loi final de défense. Cette fois, elle a survécu à la conférence. Le 20 décembre 2019, la section 622 du National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020 — Public Law 116-92, intitulée « Phase-Out of Reduction of SBP Survivor Annuities by Amount of Dependency and Indemnity Compensation » — a été signée en loi, avec Smith et Wilson regardant, dans un hangar d’avions bondé à Joint Base Andrews.

Où en sont les choses

L’abrogation a été progressive, non immédiate, et le calendrier est celui de la loi elle-même. Pendant toute l’année 2020, rien n’a changé : la compensation s’appliquait intégralement. Pour l’année civile 2021, le SBP ne pouvait être réduit de plus des deux tiers du DIC — la première augmentation arrivant dans le paiement du 1er février 2021. Pour 2022, le plafond est tombé à un tiers. Le 1er janvier 2023, la compensation a été entièrement éliminée, et le 1er février 2023, DFAS a payé la première rente complète : les conjoints survivants éligibles reçoivent désormais leur paiement SBP complet du ministère de la Défense et leur paiement DIC complet du VA, de façon concurrente, comme TAPS l’a annoncé ce jour-là. Aucune demande n’a été requise ; DFAS a recalculé les rentes touchées automatiquement. La SSIA a pris fin avec la compensation qu’elle avait corrigée — DFAS consigne qu’elle n’a pas été payée après le paiement du 3 janvier 2023, parce que la SSIA n’était payable qu’aux conjoints dont le SBP était compensé. La même loi a abrogé la solution de contournement du transfert à l’enfant pour l’avenir et a rétabli l’éligibilité à la rente, effective avec le changement de 2023, aux conjoints éligibles qui avaient transféré le SBP à leurs enfants après un décès en service actif ; et elle a protégé les anciens remboursements de primes — aucun conjoint qui en a reçu un n’a à le rembourser.

Ce que l’abrogation n’a pas fait est inscrit en elle tout aussi clairement. La section 622 n’autorise pas de paiements rétroactifs, et le CRS énonce le point sans ornement : « il n’y aura pas de prestations rétroactives versées aux survivants ». Les décennies de montants compensés — dans beaucoup de foyers, six chiffres de rente que le retraité avait payé des primes pour acheter — ne sont pas remboursées, et Prout l’a dit elle-même pendant que le projet de loi avançait : elle et les autres survivants « ne pourront pas récupérer les fonds qui ont été perdus à ce jour ». Les conjoints morts avant 2023 n’ont jamais vu la prestation que les primes de leurs maris et de leurs femmes avaient achetée. L’abrogation n’a pas non plus rouvert les choix faits selon l’ancienne arithmétique : les orientations publiées de DFAS énoncent que la section 622 ne rétablit pas le SBP pour les retraités qui ont refusé ou réduit la couverture à la retraite — une décision que beaucoup de couples ont prise précisément parce que la compensation faisait paraître la couverture sans valeur — et ne rétablit pas l’inscription pour ceux qui s’en sont retirés. Les règles de remariage sont restées intactes : un conjoint survivant qui se remarie avant 55 ans reste inéligible à continuer de recevoir le SBP. Le compte, en somme, a été clos pour l’avenir. Il n’a jamais été réglé vers l’arrière.

Le bilan

Le bilan, en trois lignes — ce que le dossier montre comme ayant été fait, ce qu’il montre comme n’ayant pas été fait, et ce qui est encore demandé.

Ce qui a été fait

Ce qui n’a pas été fait

Ce qui est demandé

Le dossier, en vidéo

L’abrogation a été plaidée en public, dans les propres voix des survivants et de leurs champions, tout au long de 2019 et après. Cinq films : l’explicateur de MOAA construit autour des veuves elles-mêmes ; le sénateur Jones à la tribune du Sénat après que sa demande d’abrogation a été bloquée ; le président de MOAA appelant les membres de la conférence du NDAA ; la réception au Capitole après la signature de la loi, avec Edie Smith, qui a commencé en 2001, disant « nous l’avons fait » ; et la rétrospective de MOAA sur pourquoi le jeu long était le jeu.

La taxe, expliquée par les taxées. Le film de MOAA en 2019 sur la compensation — des conjoints survivants décrivent le fait de payer pour une rente que la loi ne leur permettrait pas de percevoir, l'explicateur que les chapitres de MOAA ont envoyé au Congrès tout au long de la campagne d'abrogation. (The Military Officers Association of America.)

Le vote bloqué. Le sénateur Doug Jones, le parrain principal au Sénat du projet de loi d'abrogation, à la tribune et devant les journalistes en juin 2019 après que sa demande de faire passer le Military Widow's Tax Elimination Act a été refusée à un vote malgré 75 coparrains : « nous avons tourné le dos pendant plus de 40 ans aux familles militaires ». (WBRC 6 News.)

L'appel aux membres de la conférence. Le Lt. Gen. Dana Atkins, USAF (Ret.), président de MOAA, s'adresse au comité de conférence du NDAA en septembre 2019 — l'étape à laquelle l'abrogation avait été retirée Congrès après Congrès — et lui demande de mettre fin à l'injustice dans le projet de loi final. (The Military Officers Association of America.)

Nous l'avons fait. Edie Smith — qui a commencé ce combat en 2001 — et le représentant Joe Wilson s'expriment lors de la réception de février 2020 au Capitole célébrant l'abrogation, des mois après que Smith a regardé le NDAA être signé à Joint Base Andrews. (The Military Officers Association of America.)

Le jeu long. La rétrospective de plaidoyer de MOAA en 2024 utilise l'abrogation de la taxe des veuves comme étude de cas sur pourquoi une association continue de porter des projets de loi qui semblent avoir peu de chances — parce qu'un nouveau Congrès, et un porteur qui ne s'arrêtera pas, peuvent changer les chances. (The Military Officers Association of America.)

Sources

Fait partie de Betrayed, Not Forgotten — le compte rendu de ce site sur les militaires et les vétérans que leurs propres institutions ont abandonnés. Les vidéos sont intégrées depuis leurs éditeurs ; rien ici n'est réhébergé.