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Nehmer 集体：一位遗孀的名字迫使 VA 重新打开整整一代被拒绝的 Agent Orange 申索

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本案以一位遗孀的名字命名。Beverly Nehmer 在一项集体诉讼的标题中列名第一，该诉讼代表所有曾因其归因于 Agent Orange 的疾病而被拒绝福利的越南退伍军人及其遗属——以及今后将提交此类申索的每一个人。该集体赢得的不是一笔单独的付款，而是一台机器：一项至今仍在运行的法院命令，根据该命令，每当 VA 承认又一种疾病与除草剂暴露相关时，它都必须回到自己的档案中，找到多年前或数十年前被它拒绝的申索，重新作出裁决，并如同原始申索已被批准那样付款。本页记录的是使拒绝成为必然的那条规则、使之无效的那项命令，以及三十五年来的执行工作——迫使政府信守承诺所花的时间。

服役与承诺

1962年至1971年间，在一项名为 Operation Ranch Hand 的计划中，美国空军在越南上空喷洒了近 19 million 加仑除草剂，其中至少 11 million 加仑是 Agent Orange（橙剂）——两种除草剂的混合物，其中一种在制造过程中被 TCDD（一种二噁英）污染。Institute of Medicine 关于该计划的历史记录了这些数字，也记录了在除草剂使用年代在越南服役的美国军人人数估计在 2.6 至 3.8 million 之间。喷洒由飞机进行，也由直升机、河船、卡车和背包完成，围绕基地周界、沿道路和水道进行。暴露不是一项专科事务。它是打那场战争的那一代人的战争天气——陆军、海军、空军和海军陆战队，在地面上、在河流上，并且——正如后来诉讼所确立的——在近海水域。

向那一代人作出的承诺，与向每一位美国军人作出的承诺相同：服役中致残将得到补偿；主要收入来源者因与服役相关的原因去世的家庭，不会一无所有。对于服役多年后才出现的疾病，国会一再提供一条捷径：推定。如果一名退伍军人在规定的地点、规定的时期服役，后来患上所列疾病，法律即推定二者的关联，退伍军人无需证明数十年后无法证明之事。本页的一切都取决于美国退伍军人事务部（Department of Veterans Affairs，简称 VA）如何处理针对 Agent Orange 一代人的这一推定——先是将其缩小到几乎不存在，然后，在法院命令之下，被迫让它在其自己的拒绝档案中反向运行。

早在 1967 年，军人就已对除草剂的影响提出疑问，正如 Judge William Alsup 在本案 2020 年的一项命令中所记录，而首批主张 Agent Orange 状况的申索于 1977 年到达 VA。所涉疾病是癌症、糖尿病、心脏病和神经系统疾病，出现在三十多岁、四十多岁和五十多岁的男性身上——以及那些男性去世后随之而来的遗属申索。

事情的经过

国会先行动，VA 却缩小了国会所做之事。1984年10月24日，《Veterans’ Dioxin and Radiation Exposure Compensation Standards Act》——即 Dioxin Act——指示 VA 制定规则，确定哪些疾病应被视为与在越南曾暴露于二噁英的退伍军人服役相关。正如地区法院后来对该法令的概括，国会意图让与服役相关的认定建立在二噁英暴露与疾病之间存在显著统计关联的认定之上。VA 制定出的规则 38 C.F.R. § 3.311a 于 1985年9月25日生效，采取了不同的路线。它推定在 Republic of Vietnam 服役的退伍军人曾暴露于含二噁英的除草剂。但在其 (d) 款中，它只承认恰好一种疾病——氯痤疮，一种皮肤状况——与该暴露的关联足以确立与服役相关，并以法院后来描述为要求因果关系证明的标准来评判其他每一种疾病的证据——一个国会从未制定的标准。

实际后果是整整一代人的拒绝。一名患软组织肉瘤的退伍军人、一位丈夫死于肺癌的遗孀、一个面对糖尿病或心脏病的家庭——每项申索都撞上同一条规则，在该规则下，科学证据按该机构自己的构建永远不够。这些拒绝不是个别错误。它们是规则按其文字运行的结果。

1986年，National Veterans Legal Services Program——一个非营利法律组织——的律师提起诉讼，代表越南退伍军人及其遗属挑战该规则。案件是 Nehmer v. U.S. Department of Veterans Affairs, No. C 86-6160，在 U.S. District Court for the Northern District of California 审理，Beverly Nehmer——一位退伍军人的遗孀——是其具名原告。1987年12月22日，Judge Thelton E. Henderson 将该案认证为集体诉讼，代表所有有资格基于二噁英暴露申请福利、或已经申请并被拒绝的军人及其遗属，并认证 NVLSP 的律师为该集体的律师。他们至今仍保有这一任命。

1989年5月3日，Henderson 法官作出裁决。在以 Nehmer I, 712 F. Supp. 1404 报道的判决中，法院宣布 38 C.F.R. § 3.311a(d) 无效，裁定 VA 使用了过于严格的标准——在国会指示统计关联标准之处要求因果证明——并且法院使在被宣布无效的该款之下作出的所有福利决定无效。正如 NVLSP 后来向 Senate Veterans’ Affairs Committee 所作的证词所记录，VA 选择遵守而非上诉。1980年代末的那些拒绝，在法律上被抹去了。剩下的是建立一套机器，重新裁决那些申索，并裁决今后每一项同类申索。

机构事后的作为

国会重建了科学程序，集体则建立了付款机器。1991年2月6日，Agent Orange Act of 1991, Public Law 102-4，成为法律。它指示 VA 对在 Republic of Vietnam 服役的退伍军人的三种疾病推定与服役相关——非霍奇金淋巴瘤、软组织肉瘤和氯痤疮——并要求部长在认定除草剂暴露与另一种疾病之间存在正向关联时，发布规则推定该疾病也与服役相关。为使该认定保持诚实，该法案将科学置于该机构之外：National Academy of Sciences 负责审查证据，每两年更新一次。国会写下的标准正是法院所维护的那个标准——正向关联，而非因果证明。

然而，该法案本身并不能追溯过去。正如 Alsup 法官在该案 2020 年的命令中所解释，其中没有任何内容确保当一种新疾病被承认时，此前因该疾病被拒绝的申索会被重新裁决。同意令做到了这一点。1991年5月17日，地区法院在 Nehmer 案中作出了 Final Stipulation and Order——即同意令。其第三段规定，一旦一项最终规则基于二噁英暴露将一种疾病与服役相连，VA 应立即重新裁决所有因该疾病被 1989 年命令作废的申索，以及此后提交的类似申索。其第五段规定了款项条款：重新裁决后裁定的生效日期是原始申索提交之日，或伤残发生之日或死亡之日，以较晚者为准。退伍军人无需重新提交。该机构必须来找他——或找他的遗孀、他的子女或他的遗产。

这些规则现在载于《Code of Federal Regulations》的 38 C.F.R. § 3.816，其表面即声明，它载明了 Nehmer 案（No. CV-86-6160 TEH）法院命令所要求的生效日期规则。Nehmer 集体成员是患有涵盖除草剂疾病的越南退伍军人，或因其中一种疾病去世的越南退伍军人的尚存配偶、子女或父母。如果 VA 在 1985年9月25日——被作废规则的生效日期——至1989年5月3日之间发布的一项决定中拒绝了对同一疾病的补偿，该裁定的生效日期为 VA 收到原始申索之日或伤残发生之日中的较晚者；平行的规则适用于遗属申索，且该规则明确推翻了普通法定的、在推定生效之前的期间不得支付福利的禁止。简单地说：一项 1987 年因一种 2010 年才被承认的疾病而被拒绝的申索，按 1987 年的申索支付。

该机构此后并没有就此简单地遵守，同意令自 1991 年以来的历史是一部执行史。1995年，VA 的 General Counsel 发布了一项先例意见，据此追溯付款基本上仅限于本人提出过 Agent Orange、或其拒绝曾援引被作废规则的申索人。集体律师于 1998 年向法院提出申请，援引两位遗孀：她们在新申索上获得了福利，但在其原始申索上被拒绝追溯。1999年2月11日，在 Nehmer II, 32 F. Supp. 2d 1175 中，Henderson 法官裁定 VA 识别被作废决定的方法过于形式主义：1989 年命令作废的是拒绝一种后来被认定与除草剂暴露相关的疾病的决定，无论申索人是否援引过 Agent Orange，也无论该拒绝是否援引过该规则。第九巡回法院于 2002 年再次确认了同意令的执行，案件涉及前列腺癌的追溯福利以及向在等待中去世的退伍军人的遗产支付应计福利。当 VA 随后主张同意令不适用于在 Agent Orange Act 原始日落日期之后被承认的疾病——它曾以该理论拒绝重新裁决 2003 年被承认的慢性淋巴细胞白血病申索——集体于 2004 年再次提出动议，2005 年地区法院驳回了 VA 的解读，并澄清同意令跟随该法案的存续期间。第九巡回法院于 2007 年确认；2020 年的执行令将该上诉法院意见中的挫折感引回了记录——上诉法院表示难以理解，为何该部门在已同意同意令之后，仍继续抵制其实施，以及向因政府自身行为而受苦的退伍军人支付福利。

第四场执行之战是规模最大的一场。在同意令的头十一年里，VA 重新裁决了持有 Vietnam Service Medal 的退伍军人的申索——包括在越南领海服役的水手，即蓝水（blue water）海军。2002年，该机构改变了立场，将推定限定于曾踏足陆地或在内陆水道服役的人。另一个案件 Procopio v. Wilkie 后来作为法令解释问题解决了这一点：Agent Orange Act 中关于在 Republic of Vietnam 服役的表述及于领海；它没有裁决同意令对已被拒绝的申索有何要求。该问题回到了 Nehmer。2020年11月5日，Alsup 法官批准了集体的第四项执行判决动议，裁定同意令要求 VA 自动重新裁决蓝水退伍军人此前被拒绝的申索，并在显示曾在领海服役时支付追溯福利。VA 宣布将遵守，并于 2021年4月开始重新裁决因缺乏在越南境内服役而被拒绝的退伍军人的申索——无需任何新申索——福利可追溯至此前被拒绝申索之日，包括向遗属和遗产支付。

累计结果就是与本案相连的那个数字。2020年11月，在宣布 Blue Water 执行令时，NVLSP 表示，由于同意令，VA 已向数十万越南退伍军人及其尚存家庭成员支付了超过46亿美元的追溯伤残和死亡福利。这是集体律师的数字，在此按 NVLSP 在 2020 年的陈述陈述；2020 年的法院命令本身记录到——没有给出总数——数十万项申索的重新裁决产生了数十亿美元的追溯裁定，而若非如此，这些款项可能不会被支付。

目前的状况

同意令不是一座纪念碑。它是一项活生生的义务，近期记录既显示它在运作，也显示它被抵制。当国会在《National Defense Authorization Act for 2021》中向推定清单再添三种疾病——膀胱癌、甲状腺功能减退症和帕金森综合征——Nehmer 机器随即启动：此前被拒绝的申索将被识别并重新裁决，追溯付款，无需申索人采取行动。2022 年的 PACT 法案（Sergeant First Class Heath Robinson Honoring our Promise to Address Comprehensive Toxics Act of 2022）随后又增加了高血压和意义未明的单克隆丙种球蛋白病，并将推定暴露扩展到更多地点——Thailand、Laos、Cambodia、Guam 和 American Samoa，以及 Johnston Atoll。Nehmer 规则本身仍如 § 3.816 所述：针对越南退伍军人及其遗属的规则，以在 VA 定义的 1962年1月9日至1975年5月7日期间在越南服役为基础，现包括领海。基于较新地点的申索适用普通的生效日期规则，远没有那么慷慨。

而识别义务——同意令的核心，即该机构会找到申索人、而不是等待被找到的承诺——恰恰是最近一次官方核算发现失败之处。在 2024年6月发布的一份报告中，VA 的 Office of Inspector General 发现，Veterans Benefits Administration 未能识别出在 2021 年新增疾病后可能有资格获得追溯福利的全部越南退伍军人。Inspector General 利用福利管理部门未曾使用的医疗系统记录估计，在其 VA 医疗记录中患有新增疾病的约 86,894 名退伍军人中，约 36,125 人有权获得约 8.368 亿美元未付福利。VA 对 Inspector General 三项建议中的两项表示同意。在同意令三十三年后，数万名集体成员仍在等待被同意令命令去找到他们的那个系统找到。

在集体定义之外，较旧的边界依然存在。Nehmer 集体是一个以越南服役为基础的集体。在美国境内的基地储存、测试或喷洒这些化学品之处曾暴露于除草剂的退伍军人——Legion 2018 年的记述点名了 New York 的 Fort Drum，陆军在那里承认曾使用除草剂——不在该集体之内，VA 自己的指南告诉这些退伍军人，他们必须证明其个人暴露，才能就推定疾病获得与服役相关的认定。他们的申索逐一进行，没有同意令的自动重新裁决，也没有其追溯效力。核心集体方面没有人寻求新法令，因为核心集体的工具就是同意令本身：NVLSP 仍作为法院任命的集体律师和监督者留在原位，1999 年、2000 年代初和 2020 年的执行模式——动议、命令、重新裁决——仍是应对每一种新疾病、以及该机构每一次新缩限的机制。

账目

核算，分三行——记录显示已经做到的，记录显示尚未做到的，以及所争取的。

已经做到的

尚未做到的

正在争取的

视频记录

Nehmer 诉讼是在文件和命令中进行的，其中很少被拍摄下来；影像记录所保存的是战争和同意令所回应的漫长余波——喷洒、拒绝、退伍军人自己的证词，以及关于除草剂所作所为的持续斗争。4 部影片：《New York Times》Retro Report 的一部纪录片历史、一部关于除草剂持续使用的 PBS Independent Lens 纪录片的预告片、一家澳大利亚广播机构关于暴露后一代人的影片，以及退伍军人用自己的话描述自己的暴露和申索程序。

漫长的阴影。 Retro Report 为《New York Times》制作的关于 Agent Orange 的纪录片历史：喷洒、官方的保证、带着病回家的退伍军人，以及随后的数十年争议。（The New York Times。）

斗争仍在继续。 The People vs. Agent Orange 的官方预告片，该纪录片于 2021 年在 PBS 的 Independent Lens 播出，追随两名女性就除草剂在越南和美国的使用向化学工业施压。（ktaverna2，制片人的频道。）

下一代。 SBS Dateline 关于被暴露者子女的影片——二噁英的遗产如何由越南的家庭承载，是除草剂人类记录的另一半。（SBS Dateline。）

用他们自己的话。 越南退伍军人描述他们如何曾暴露于 Agent Orange 以及随后的健康问题，嘉宾讲解退伍军人如何向 VA 寻求帮助。（VeteransForumNetwork。）

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