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Alfred Procopio Jr.：从未踏足越南的水手——却将其法律海岸线向海上推移了 12 英里

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他的案件是关于边界如何被划定的研究。20 多年来，美国退伍军人事务部（Department of Veterans Affairs，简称 VA）将越南的海岸线视为一道法律之墙：在陆地上或其内部棕水（brown water）河流上服役的退伍军人被推定曾暴露于 Agent Orange（橙剂）；在近海 12 英里处服役的退伍军人——近到可以观看战争，近到可以被同一海岸吹来的同样的风喷洒——则什么也不被推定，必须证明无法证明之事，否则一无所获。Alfred Procopio Jr. 就是近海人员之一。他在 13 年的拒绝中所做的，就是拒绝接受那条线是法律。当一家联邦上诉法院终于阅读了国会实际写下的法令时，它发现那里没有墙——他的名字现在是一代水手的申索所依据的引文。

服役与承诺

Alfred Procopio Jr. 于 1963 年在 Boston 以 18 岁入伍加入海军——是一名志愿者，而不是应征者，正如他的上诉文件所记录。他从 1963 年 9 月服役至 1967 年 8 月，以 Electrician’s Mate Second Class 的身份光荣退役，持有 National Defense Service Medal 和带有 2 颗铜星的 Vietnam Service Medal。从 1964 年 11 月至 1967 年 7 月，他被分配到航空母舰 USS Intrepid 上。1966 年 7 月，Intrepid 被部署在 Republic of Vietnam 近海水域——包括，Board of Veterans’ Appeals 后来认定为无争议事实的，在越南领海内。他从未踏足越南的陆地，也从未在其内陆水道服役。这一事实，无人争议，就是整个案件。

向他那一代人做出的承诺是推定。Agent Orange 和喷洒在越南上空的其他除草剂留下了几十年后才浮现的疾病——癌症、糖尿病、心脏病——远在任何个人暴露能被记录证明之后。因此，国会在 1991 年的 Agent Orange Act 中，在 38 U.S.C. § 1116 中建立了一个捷径：在战争年代在 Republic of Vietnam 服役、后来患上所列疾病的退伍军人被推定曾暴露，并被推定与服役相关，无需重建 1966 年某一天风往哪里吹。接下来 25 年所消耗的问题是，“the Republic of Vietnam”在哪里结束——在 VA 所坚持的水线处，还是在其领海边缘处，正如国际法一贯衡量主权国家范围的方式。

事情的经过

VA 的答案先到来，并且来自机构内部，而不是国会。在 1997 年的一项 General Counsel 先例意见中，VA 采取了立场，认为在越南的服役意味着在陆地或内陆水域服役——“foot-on-land”规则。该立场在 2000 年代初被带入规则制定中，2008 年 U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit 在 Haas v. Peake 中维持了它，认定该法令含糊不清，并服从该机构。从那时起，这条线得以维持：近海水手的申索作为一个类别被拒绝，无论他们的疾病如何，无论他们的船只曾航行离岸多近。

Procopio 自己的申索以普通方式进入了那套机器。他于 2006 年 10 月就糖尿病和于 2007 年 10 月就前列腺癌寻求与服役相关的认定——这两种疾病都在推定清单上，都被国会与除草剂暴露联系在一起。VA 于 2009 年 4 月拒绝了这两项申索，不是因为他的疾病有疑问，也不是因为他的服役有疑问，而是因为他在错误的水域服役。Board of Veterans’ Appeals 于 2011 年 3 月和 2015 年 7 月再次拒绝了他，每次都以他 « was [not] present on the landmass or the inland waters of Vietnam during service »（未在服役期间出现在越南的陆地或内陆水域）为既定理由。Court of Appeals for Veterans Claims 维持了原判，认为自己受 Haas 约束。在他首次提交 13 年后，唯一剩下的问题就是 Haas 以相反方式回答的那个问题：该法令是什么意思。

一个 Federal Circuit 合议庭于 2018 年 5 月听取了他的上诉。然后法院做了一件罕见的事：2018 年 8 月 16 日，它依职权命令该案由全院审理——由全体法官审理——并于 2018 年 12 月 7 日听取了辩论。该案由 John B. Wells 承办，他是一位退役海军指挥官和 Military-Veterans Advocacy 的执行主任，曾在下级审理中代表 Procopio；在全院阶段，Wells 请来了 Orrick, Herrington & Sutcliffe 的 Melanie L. Bostwick 进行辩论。在他们身后有来自 National Veterans Legal Services Program、VFW、The American Legion、Disabled American Veterans 和 Blue Water Navy Vietnam Veterans Association 的法庭之友简报。

2019 年 1 月 29 日，全体法院在 Procopio v. Wilkie, 913 F.3d 1371 中作出裁决。Judge Kimberly A. Moore 为法院撰写的意见在 Chevron 分析的第一步认定，无需给予服从，因为国会已毫不含糊地表态：通过使用正式主权名称“Republic of Vietnam”，该法令指的是——正如国际法统一衡量沿海国家的方式，从 1958 年 Convention on the Territorial Sea 到 Law of the Sea Convention——陆地及其领海，延伸 12 海里。法院指出，foot-on-land 的区分是政府在 1997 年发明的，在法令之后 6 年；法院不会将一种含糊性读入法律，而这种含糊性建立在机构事后划定的一条线上。其结论的执行部分只有一句话：« Mr. Procopio is entitled to a presumption of service connection for his prostate cancer and diabetes mellitus. Accordingly, we reverse. »（Procopio 先生有权就其前列腺癌和糖尿病获得与服役相关的推定。因此，我们予以撤销。）而维持了 10 年拒绝的先例用 3 个词就处理掉了：« Haas is overruled. »（Haas 被推翻。）8 名法官加入了多数意见；第 9 名法官 Judge Lourie 以不同的推理对判决表示同意；2 名法官持异议——多数意见特意记录，没有法院的任何法官得出这位退伍军人应被拒绝福利的结论。判决是 9 比 2。

机构事后的作为

政府的第一个决定是是否继续抗争。它拒绝了：2019 年 6 月 4 日，Department of Justice 通知最高法院它不会寻求复审，Secretary Robert Wilkie 已公开建议让该裁决成立。建立在 Haas 之上的拒绝机器，在法律层面上，结束了。

然后国会做了它多年来一直试图做的事情，并以法令完成了这项工作。Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019（该法案的官方名称保留英文；这是一部保障蓝水（blue water）海军越南退伍军人的法案），H.R. 299，于 2019 年 6 月 25 日作为 Public Law 116-23 签署，于 2020 年 1 月 1 日生效。它将该裁决写入了新的 38 U.S.C. § 1116A：在 1962 年 1 月 9 日至 1975 年 5 月 7 日之间在 Republic of Vietnam 近海服役的退伍军人被推定曾暴露于除草剂，“offshore”由法令定义为距离法律本身列出坐标的分界线向海不超过 12 海里。该法案的范围比该案更广——它将朝鲜非军事区内或附近服役的推定写入法典，将福利扩展到在 Thailand 曾暴露的退伍军人的脊柱裂子女，并重写了 VA 住房贷款计划的部分内容——但其核心是 Procopio 的裁决，被永久化并置于机构修订之外。

即便如此，机器仍以机器的速度运转。2019 年 7 月，Secretary Wilkie 暂停了对 Blue Water 申索的决定，直到该法案 2020 年 1 月 1 日生效日期，尽管倡导者反对说退伍军人在此间隔期间正在死去；Procopio 和共同原告在当年 12 月到达 Federal Circuit 的第二个案件中对该暂停提出了挑战。当大门打开时，申索以数万计涌入，VA 自己带日期的核算追踪了拒绝时代的解除：2020 年 1 月和 2 月提交的退伍军人和遗属收到了超过 $140 million 的追溯福利；到 2020 年 9 月 30 日，VA 已批准了 24,328 项申索——超过 $664 million；到 2020 年 11 月 30 日，它已收到 75,205 项申索并批准了 27,366 项，支付了超过 $724 million；到 2021 年 4 月 30 日，它已处理了超过 45,000 项申索并支付了近 $900 million 的追溯福利。VA 在颁布时的估计是，420,000 至 560,000 名越南时代的退伍军人可能被视为 Blue Water Navy 退伍军人。那些申索中的每一项都源于一个国家在哪里结束的问题——以及一位水手拒绝接受他的政府所发明的答案。

一项义务比该法案更深，它属于本节的另一页。数以万计的 Blue Water 申索曾在 Haas 年代被拒绝，远在 2020 年之前，而法令通常从新申索而非旧申索开始支付。1991 年的 Nehmer 同意令——这项现行法院命令，在 the Nehmer Class page 上有描述，根据该命令 VA 必须自行找到先前被拒绝的 Agent Orange 申索并将其追溯到原始提交日期支付——被认定适用于那些拒绝：2020 年 11 月 5 日，Judge William Alsup 命令对先前被拒绝的 Blue Water 申索进行自动重新裁决，VA 于 2021 年 4 月开始了那次重新裁决，无需任何退伍军人或遗孀再次提交。

目前的状况

Alfred Procopio 为之奋斗的规则在任何地方都不再有争议。它被写入法典在 38 U.S.C. § 1116A；他赢得的推定是适用于每一项 Blue Water 申索的普通法律；Haas 被推翻，foot-on-land 测试仅作为历史留存。VA 根据他迫使产生的法令裁决近海越南申索，Nehmer 机器以其追溯力站在较早的拒绝之后。就法律而言，该案已结案，并按他的方式结案。

公共记录所不包含的是他自己申索的结局。2019 年 1 月的判决撤销了对他的拒绝，并认定他有权就两种疾病获得推定；福利机器被命令运转。但本页所依据的一手记录中，没有文件说明他自己的福利何时支付、评级为何或金额多少——本页不会编造收据。这个人的名字在一个案件上，该案件在其最初 16 个月中向他的船员战友支付了近 10 亿美元有记录的款项，而在公共记录中，他是案名和一项裁决上的一个名字。对这一群体的核算完整且可核实。对 Alfred Procopio Jr. 本人的核算仍如其开始时那样：掌握在 VA 手中，VA 尚未公布它。

账目

核算，分三行——记录显示已经做到的，记录显示尚未做到的，以及所争取的。

已经做到的

尚未做到的

正在争取的

视频记录

该案是在简报中进行的，但它的两个公开时刻被拍摄了下来：裁决本身，在公布当天被分析，以及那年春天国会中的法典化斗争——随后是 VA 以自己的声音解释该案所创造的福利。4 部影片。

裁决，公布当天。 一家退伍军人律师事务所的律师讲解 2019 年 1 月 29 日 Procopio v. Wilkie 的全院裁决——Haas 的推翻、领海裁决，以及它对那些申索曾在旧线下被拒绝的水手意味着什么。（Chisholm Chisholm & Kilpatrick LTD。）

国会着手处理。 Ranking Member Phil Roe 在 2019 年 5 月 1 日的立法听证会上敦促通过 H.R. 299，即 Blue Water Navy Vietnam Veterans Act——法典化斗争被记录在案，在法院裁决 3 个月后。（House Committee on Veterans' Affairs GOP。）

VA 解释福利。 Veterans Benefits Administration 自己关于 Blue Water Navy Vietnam Veterans Act of 2019 的影片——谁有资格，推定涵盖什么，以及如何申索。那个为 foot-on-land 线辩护了 20 年的机构，描述取代它的福利。（Veterans Benefits Administration。）

公告。 VA 为该法案制作的公益广告——该机构为寻找它曾用一代时间拒绝的近海退伍军人而开展的外展活动的一部分。（Veterans Benefits Administration。）

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